区县级地方投融资平台的改革思路浅析.docVIP

区县级地方投融资平台的改革思路浅析 　　一、区县级地方投融资平台的发展历史和现状 　　（一）区县级地方投融资平台的发展历史 　　地方政府投融资平台的成立背景应该追溯到1994年国家分税改革。随着国家财政政策的改革，地方政府财权和责任的确定，使得以往模糊不清的基础设施建设关系逐步明确。地方政府一方面要担负地方经济发展的责任，同时也需要承担支持地方经济发展所带来的财政负债压力。1994年至1997年是地方投融资平台探索阶段。到了1997年，东南亚金融危机的爆发，对我国的经济也带来巨大冲击和影响。为了稳定国内经济，中央政府通过加大对内投资来拉动经济，保证经济增长。在这种背景下，地方政府融资平台正式登上历史舞台，其在帮助地方政府进行市政基础设施建设和解决建设配套资金方面发挥了巨大作用。对项目的整体化运作和运用融资手段解决资金问题积累了丰富经验。从2004年起，通过搭建政府投融资平台支持地方公共领域基础建设和经济发展的模式经验被迅速推广模仿，逐步由省级、市级平台建设延伸到区县一级平台的搭建。2008年之后在政府和政策性银行的倡导下迅速在全国各个区县建立。高峰时期仅只是区县级平台就有5000余家。 　　（二）区县投融资平台现状 　　区县投融资平台在组建之初，由地方政府投入财政资金作为资本金，划拨原有界限不清或在市场化条件下可以充当法人公司资本的土地、产权作为公司资本。在公司模式上，大多数平台依照现代化企业制度建立，具有独立法人资格，实行独立核算，按照市场化、公司化运作。所包装项目一般为政府主导建设的道路、管网、学校、医院、保障型住房、农村基础实施建设、配水厂、垃圾填埋场等市政配套的公共领域建设项目。投融资平台作为贷款主体，通过母公司或者第三方担保公司作为担保，政府承诺还款，将土地使用权或者特许经营权进行质押向政策性银行或者商业银行融资贷款。伴随金融市场的多元化发展，逐步由传统的银行贷款，转向发行债券，使用信托资金，产业基金，股权融资等多种资金筹措方式。 　　地方经济发展，基础建设越来越倚重于投融资平台，政府有限的财政资金融资平台融资贷款的模式发挥金融杠杆作用。起初政策性银行项目融资贷款成本低，期限长，但是对项目本身的政策性要求和地方政府的承诺担保要求较高。过去中央政府对地方经济发展考核以GDP为主，形成了各地区不计成本开发建设，信托、商行、基金等相对政策性银行的成本要求较高的融资资金所占贷款比例逐年增加。在这一过程中，政府债务风险逐年加大。 　　国家近年来对地方债务风险高度重视，从国务院2014年出台的43号文和国办88号文到今年5月财政部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），不断加强对地方债务的可管可控力度，传递着国家全面清理整顿地方投融资平台的决心。在这样的政策背景下，政府投融资平台所肩负的历史使命已逐渐淡薄，以往的辉煌不复存在。如果继续按照传统的模式运行，可以说是步入穷途末路，逐渐退出历史舞台似乎指日可待。但是作为地方政府盘活资产，有效运营资本的载体，投融资平台如果能够转型改革，一样可以发挥支持地方经济发展的作用。 　　二、区县投融资平台改革面临的问题 　　（一）平台公司治理结构不清晰，法人主体责权不明 　　目前的区县投融资平台虽然是具有独立法人资格的国有公司。但是其董事长、总经理及中层管理人员一般都是由政府任命的具有公职身份的人员担任。往往这些公职人员身兼数职，既是行政部门的领导又是平台公司的经营者。在公司经营中，受到行政身份的制约和牵绊，不能完全从企业经营角度谋划公司发展和内部管理。 　　平台公司在日常经营管理中，多以政府意图为主，以完成政府指定融资项目为主要任务，公司运营更像一个事业单位，而不是纯粹的企业思维。并且公司的管理、考核、激励方式往往受到行政管理要求，无法做到真正市场化运作，制约企业自身发展。 　　（二）平台公司缺乏经营性资产，自身造血能力不足 　　区县投融资平台的资本构成多是政府划拨的固定资产，包括没有变现能力的房产、道路、管网，虽然以平台公司作为贷款和建设主体的医院、学校、水厂看似有盈利能力的公共事业项目充当平台公司的资产，但是经营权、收益权都不属于平台公司，这些资产也只能摆在账面上充当固定资产而已。 　　区县级的投融资平台更多担负的工作只是政府的融资工具，包装项目，融资贷款，拨付款项，按期请示政府财政资金还款。所贷款项目往往不由平台公司负责建设和经营。即使负责建设，也不能作为投资在项目建成后有所回报。长期以往，公司缺少活力和必要的运营，违反了真正意义上公司在市场中存在和生存的经济规律。一旦失去政府财政的支持和注入，基本上无法在市场中生存发展。 　　（三）平台公司业务经营存在问题多 　　区县级投融资平台受到地方财政，资源禀赋，地方发展主客观限制