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国内外页岩气产业扶持政策比较的研究 　　[提要] 目前，页岩气作为不可或缺的一种非常规天然气，已成为我国能源战略的重要武器。本文以“页岩气革命”发起者美国为对比对象，通过研究其产业政策、财税政策和政策效应，借鉴其政策制定的成功经验，并结合我国页岩气产业扶持政策现状，提出应以投融资优惠促使产业组织多元化、统筹产业扶持政策、协调扶持与监管力度等财税扶持政策优化策略。 　　关键词：页岩气；产业政策；财税政策 　　项目基金：陕西省哲学社会科学规划办公室：“促进陕西省页岩气低成本开发的地方扶持政策研究”（项目编号：13D135）；陕西省教育厅：“陕西油气产业低碳发展的财税激励政策研究”（项目编号：12JK0161） 　　中图分类号：F42 文献标识码：A 　　收录日期：2015年6月3日 　　一、引言 　　目前人类赖以生存的石油、煤、天然气等不可再生的常规化石能源与全球经济快速发展对能源需求量激增之间形成了尖锐矛盾。页岩气作为非常规的一种天然气资源，优点在于其资源潜力大、且比其余的化石燃料更加清洁，特别是在美国页岩气规模化的成功开发以后，页岩气在全球范围内迅速成为了非常规能源的焦点。在中国，通过专家们的初阶考察，我国陆域页岩气地质资源的总量134.42万亿立方米，不含青藏区的可采资源的总量为25.08万亿立方米。因此，我国政府加速制定了页岩气产业扶持政策，2011年国务院宣布将其作为第172个独立矿种，2012年发改委和国家能源局等部门陆续颁布了《页岩气发展规划（2011～2015年）》以及《天然气发展“十二五”规划》，而且把页岩气当作战略新兴产业用来引导和培育。但截至2014年底，以当前扶持政策、技术、井口数量和配套设施等指标来看，已开发的页岩气项目并非像预想中的那么顺利，政策扶持的作用不够明显，我国页岩气与美国的差距大约在10～15年之间。作为全球最早开发页岩气且开发技术最先进的国家，美国几十年以来始终赞成和鼓励对非常规能源的开发利用，针对页岩气的开发逐步推出了很多产业以及财税上的扶持政策，加大了油气生产商的兴趣，严格控制了页岩气的生产成本，从而推动了页岩气产业的快速发展，点燃了影响世界能源格局的“页岩气革命”。 　　本文从美国政府在近50年中颁布的相关页岩气开发利用的扶持政策入手，对其页岩气开发利用方面的制度进以分析研究。通过研究这些制度的诞生、形成与效应，总结现有扶持政策的成功经验，基于我国页岩气开发现状，提出切实可行的扶持政策合理化建议。希望通过本文的总结，对于加快我国开发页岩气资源的发展，从而对解决我国油气资源短缺的问题，保障国家能源安全都有十分重要的作用。 　　二、美国页岩气产业扶持政策 　　（一）产业政策 　　1、诞生：能源接替政策的战略前瞻性。美国一直以来都很重视能源独立以及能源的多元化发展。全球煤炭储量第一的一直是美国，达2，446吨，比中国（1，145吨）增加了一倍多，但美国并没有以煤为主要能源结构，而是依照经济社会发展的需求随时调整着国家的能源政策。1885年煤炭代替木材为主要能量来源，1949年石油替代煤炭，成为第一大能源、阿以战争期间的石油禁运以及第一次石油危机引发了大规模的天然气开发，1989～1999年页岩气年产量增加了近两倍，2009年毫无悬念的成为世界第一大天然气生产国。综上所述，美国能够成为新能源和替代能源开发使用的引导者，能源政策的战略前瞻性起到了重要的作用。 　　2、形成：扶持与监管政策相融合。从1978年开始，美国相继出台了能源税收补贴政策，并且为了保证税收补贴政策的正常实施，使用法律来进行监管。其中，1978年出台的《能源税收法案》规定了替代能源生产的“税收津贴条款”；1980年的《原油意外获利法》对整个美国的油气行业出台了五种不同的税收优惠；2004年的《美国能源法案》宣布了在10年之内美国政府每一年都要投资4，500万美元，这些钱都用于对非常规能源的研究与开发；2005年的《能源政策法》对油气生产等多个方面提供了145.5亿美元的税收支持额度。然而，大力的扶持并没有影响到对页岩气开发的监管，完善的监管体制与产业的扶持政策相得益彰。 　　（二）财税政策 　　1、财政政策：投融资优惠。美国支持其开发项目得到投资和融资的方法基本上有财政拨款、贷款担保以及提供贷款等多种方式。同时，每级政府都设立了很多项目来支持能源开发和帮助国家进行环境保护，其中的部分项目同样对于开发其他非常规油气资源也很适用。例如，在2006年参加运营、用于出产非常规能源的油气井，可在2006～2010年享用每吨油当量22.05美元的补助。此项政策使得美国本土非常规气探井的数量有了大幅度的上升，天然气储量和产量显著增加。 　　2、税收政策：税收减免政策。美国对于页岩气税收的减免政策前后一共坚持了