多哈回合补贴纪律的改革的方案评析.docVIP

多哈回合补贴纪律的改革的方案评析 　　补贴的定义及其利益计算是补贴认定的关键，也是多哈回合补贴纪律改革的谈判重点。文章围绕WTO各成员的不同观点和修改意见，对改革草案文本进行分析。本文认为，不同意见反映了成员各方在放松补贴纪律和加强补贴约束上的不同立场，如果各方不能就此达成妥协，补贴制度改革不会成功。 　　通过提供不同形式的财政资助，如出口补贴、进口替代补贴、生产或与之脱钩的补贴、税收减免等，帮助本国企业获得优势，从而抵御外国竞争者，是世界各国都在广泛应用的措施。作为国民收入再分配的重要工具，补贴的实施是为了实现国内政策目标，但其在经济领域内的采用，可能会引起贸易扭曲，也是一个众所周知的现象。因此，从GATT时代起，人们就试图对补贴行为做出约束，以限制由补贴带来的贸易扭曲。 　　从《哈瓦那宪章》开始，国际补贴制度经历了半个世纪由简到繁的变化。以《哈瓦那宪章》为模板的GATT 1947只在几个条文中分别对补贴做出零散的规定。1960年，GATT 缔约方为禁止的出口补贴制定了详细的列表。东京回合谈判达成了少数成员间适用的《补贴守则》。之后的乌拉圭回合谈判，产生了全体WTO成员都必须遵守的《补贴与反补贴措施协议》（ASCM）。该协议对什么是补贴、什么是专向性补贴、补贴的数额如何计算等问题都做出了规定，并根据补贴对贸易的扭曲程度将其分为三大类，即禁止、可诉及不可诉补贴。不仅对补贴的构成，ASCM还对调查补贴案件、征收反补贴税等程序性问题做出了明确的规定。相比之前的各个协定，ASCM对于补贴和反补贴行为的约束都更为详细具体，更具可操作性。 　　然而，就目前的ASCM而言，一些基本概念的涵义和法律后果仍然存在不确定因素。最近的WTO案件显示，“专向性”、“公共机构”等概念在补贴争议中扮演重要角色，而成员对于“严重侵害”和“类似产品”等术语也表达了非常不同的理解。事实上，在补贴和反补贴纪律广泛使用的今天，对于什么是补贴以及为何要对补贴进行限制仍然充满争议。 　　鉴于以上原因，在2001年11月多哈回合正式启动之后，补贴纪律的改革就成为了多哈规则谈判的三个议题之一。WTO各成员对于补贴制度的争议主要集中在第1条补贴的定义、第2条专向性以及第14条补贴利益的计算。这三条是补贴的实质性规定的重要内容，它们直接影响什么样的补贴需要受ASCM的约束。2008年12月，规则谈判工作组主席公布了草案修改稿，希望以此作为进一步谈判的基础，然而各成员对上述问题的修改至今没有减少分歧。 　　一、补贴的定义 　　对于补贴定义的争议，几乎在每个WTO争端解决机构受理的补贴案件中都能找到。ASCM破天荒地为补贴下了定义，但似乎它引起的问题比解决的还多；关于谁是授予补贴的机构，哪些行为是补贴而哪些又不是，什么是授予的利益等问题，ASCM第1条的确没有做出令人满意的回答。在草案出台之前，各成员对于第1条提出很多修改意见。比如，美国曾提出要对“公共机构”、“委托或指示”做出明确的定义，为“政府控制”提供清晰的标准。欧盟要求专门对“变相补贴”做出定义，对“国有企业”行为提出分析标准。加拿大计划为“间接补贴”做出具体的定义。但最后这些设想都被谈判主席公布的草案文本省略掉了。 　　对于第1条，草案只修改了一处，并且是以对第1.1（b）条脚注的方式做出的。它补充到：接受者获得财政资助的条件比其若在市场上按商业条件能够获得条件更为优惠，那么就是所谓的“授予一项利益”。在相关的情况下，为了确定是否存在利益，第14.1条应当为确定是否存在这样更有利的条件提供指导。虽然大部分代表团支持该脚注的目标和大方向，对于其具体表述仍然存在许多疑问。比如，如果利益的确定依赖于与市场条件的比较，那么在某些情况下，不存在可比的市场条件时该如何处理？很明显，对于ASCM第1条的第二种财政资助——政府应收款项的不收，通常缺乏市场基准。税收减免并非是唯一没有市场基准的补贴。在British Steel Corp. v. United States一案中，英国政府向British Steel 公司注资，因为该公司完全国有，所以不存在该公司的市场价值。美国认为全部的资产注入都是补贴，因为根据该公司的资产负债表，它是亏损企业，没有任何“股权价值”，私人投资者是绝对不会投资的。British Steel则认为，即使公司是亏损的，对于净现值为正的项目，私人投资者也会对其注入资金，这是合理的经济行为。要判断私人企业是否会对这样的公司注资其实非常困难，不同的企业，因为其技术能力、资金能力、利益考量点的不同，会做出不同的决定。对于政府的股权投资，通常也缺乏可比的市场条件。第二，“若在市场上按商业条件能够获得”缺乏明确的含义，不清楚这里的市场是指补贴所在地市场、成员境内还是全球市场。第三，该补充条款说14.1条应当为确定利