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宪法控制公债之的必要性探析 　　摘要：代议制民主机制不足以控制公债。它不能实现代内公正，且缺乏公共德行，不能保障代际人权。公民表决机制则受到客观条件的限制，用它来控制公债也不现实，特别是不能保障代际人权。公债涉及国家信用和执政合法性，市场经济条件下央地之间财权、财力的合理配置，及经济自由权、平等课税权、生存权等基本权利保障等都决定必须用宪法来规制公债。 　　关键词：宪法；公债控制；必要性 　　 　　自从凯恩斯主义理论在经济学界和政界被承认之后，各国的财政赤字和举债规模就不断攀升。与此同时，一些国家和地区也因为过度举债而出现债务危机，比如希腊、阿根廷、阿联酋等。这些国家或地区债务危机不仅影响了本国的经济发展，还累及世界各地的经济稳定和发展；它不仅涉及本国的经济领域，而且还促使人们对政府统治合法性产生怀疑，诱发人们对政府的信任危机。中国目前尚不存在债务危机动向，但我们也要居安思危，防微杜渐。其实，公债控制不应该是经济学界的专利，法学和法律界人士也应该为公债规制提出自己的洞见。为了开启法学领域的这一研究，本文就先从宪法控制公债的必要性人手，以期抛砖引玉，为进一步探寻宪政方式控制公债提供研究基础和条件。 　　 　　一、民主机制控制公债的不足 　　 　　(一)代议民主与代内公正 　　代议民主制度通过代议机构行使预算审批权实现对公债的控制。“作为财政权核心的预算权，是指议会审查批准预算的权力和监督审查批准后的预算执行的权力，简言之，预算权包括预算审批权与预算执行监督权。”正常情况下，税收是政府汲取公共财政收入的主要途径，且国家征收赋税应当符合税收公平理念。我国有学者认为，“税收公平应包含三个层次的内容，即税收的负担公平、税收的经济公平和税收的社会公平，亦称之为‘三层次’税收公平观”。其中，税收负担公平包括政府征税结构的公平合理和政府征税规模的公平合理两个方面，正常情况下，政府应该主要靠税收获取财政收入，尽量避免举债度日以维护税收负担公平原则。 　　然而，自从凯恩斯主义盛行之后，在当代社会，为了迎合选民和保住自己的位置，各国代议机构往往选择扩大开支，但却尽可能地少征税收的方式度日。“在很大程度上，政治家本人也不见得眼光远大。对于他们当中的大多数人来说，每次选举都提供了一次被人评判的机会。……这个特点是一个民主政体的内生的必然属性。但当这种内生属性与对正常开支和导致赤字的倾向都不加以限制的财政体制融合到一起时，其结果则预示着灾难。由此，二战以后，各国的财政赤字都居高不下。造成这种后果的一个原因就是民主主义者多次强调的民主弊端――多数暴政。密尔早就指出：“作为多数人的统治，统治的权力受到地方或阶级利益的支配，不按照对全体人民利益的无私关怀所要求的原则行事，是完全可能的。”麦迪逊在《联邦党人文集》中指出，“在民主之下，压迫的危险来自社会中的多数”；托克维尔也告诫人们要警惕多数人的专制，“民主政权的实质在于多数人的绝对主权”。 　　由于举债最终要通过税收来偿还，所以，通过举债支付公共财政，严重扭曲了本应通过征税维持的公共负担结构，也极大地损害税收公平的基本价值。在税收结构上，“在大多数工业化国家，个人所得税是最大的一笔收入来源。它占税收总收入的比重在不同国家变化幅度很大，从新西兰的60％到法国的12.7％。它的总额大约占经合组织成员国所有税收总额的1／3”。西方的税收结构是基本合理的，它与这些国家的经济发展水平也有密切的联系。在财政分配上，最终获得更多社会福利的肯定是那些组织良好的群体。“有能力把自己的诉求组织起来并向政府施压的经济社会群体――农民、企业主、专业人员――就能够从政府那里获得好处。而那些组织水平较差的群体――消费者、穷人――得到的好处较少，甚至还得为其他利益集团创造的特殊福利买单。”由此看来，在主体税种为直接税的国家，由于低收入群体存在一定的免税额，公共财政的贡献者和获取者的重合程度较高，而且，低收入者的免税待遇使其始终不会吃亏。因此，通过举债支付财政支出所引起的不公平程度尚不突出。 　　对于那些以间接税为主体税种的国家，其不公平的程度就十分突出。我国就是以间接税为主体税种的国家。对于普通百姓来说，由于间接税具有隐藏性特征，使得间接税比直接税更容易产生财政幻觉和公债幻觉，也更容易产生预算赤字。公债的大量发行使广大的纳税人始终供养着一个食利阶层，严重损害了我国的公民纳税意识，违反了公平负担公共财政的量能课税原则。由于我国主体税种是增值税，不存在低收入家庭的免税额问题，且间接税还具有累退性质，即收入越高的人，其边际税率越低。因此，公债发行必然使那些生活在贫困线以下或附近的人们依然逃脱不掉为公债本息“买单”的命运。因此，在当代中国，公债的过量发行所造成的代内不公正要远远大于那些以直接税为主体税种的周家。如果再把中国