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户籍制度的改革认识误区分析 　　[摘要]我国计划经济时代，诸多行政管理制度以户籍为依据，给户籍附加了其他功能，衍生出诸多社会不公。随着市场经济发展，这些附加功能阻碍社会和经济发展，社会呼吁改革户籍制度。而目前户籍制度改革的讨论存在种种的误区：一是混淆户籍管理与人口管理的内涵。大化、泛化户籍管理功能(全能论)；二是全面否定户籍管理制度(否定论)；三是不顾现实条件主张大刀阔斧进行户籍制度改革(激进论)。要进行户籍制度改革，首先得从思想认识上对户籍制度及其改革有正确的、清醒的认识，才有可能寻找出户籍制度改革的有效途径。 　　[关键词]户籍；人口；管理制度；改革 　　[作者简介]胡卓萍，广西警官高等专科学校治安管理学副教授，广西 南宁530023 　　[中图分类号]C921，3 　　[文献标识码]A [文章编号]1004―4434(2008)05―0054―06 　　 　　要解决一个问题，首先要弄清楚问题所在和解决问题的方向(事物发展的最优目标)，才有可能寻求解决问题的最佳途径和步骤。户籍制度改革是当前社会广泛关注的焦点问题，而目前人们对户籍制度及其改革的认识普遍存在误区：一是混淆户籍管理与人口管理的内涵，大化、泛化户籍管理功能(全能论)；二是全面否定户籍管理制度(否定论)；三是不顾现实条件主张大刀阔斧进行户籍制度改革(激进论)。这些误区的存在阻碍或限制我们研究和探索解决问题的思路，笔者试图通过对这些户籍改革制度认识误区的分析，帮助人们理清思路，以共同探求户籍改革的有效途径。 　　 　　一、认识误区分析 　　 　　(一)户籍功能全能论分析 　　户籍功能全能论是目前户籍改革中最常见、也是最普遍的观点。户籍功能全能论者认为，目前一切人口问题、社会平等问题都源于户籍制度，要通过改革户籍制度解决这些问题。西南政法大学高一飞认为：“户籍制度造成的歧视、不公正就像一个巨大的体制肿瘤仍然存活在中国改革开放的肌体上。”中国人民公安大学马龙虎认为“户籍管理使我国公民具有不同身份，从而享受不同待遇，造成公民权利和公民地位在事实上的不平等，影响安定团结的政治大局”，四川省公安厅岳德松认为“户籍制度不仅是公共管理问题，而且是社会发展问题。城乡分割的户籍制度导致公共管理成本畸高，存在很多弊病”，中国人民大学法学博士、人口与发展研究中心教授穆治锟认为“户籍制度改革的宗旨是实现人人幸福”诸如此类的观点在户籍制度改革的论坛随处可见。 　　这些观点的误区在：混淆了人口管理和户籍管理的内涵，大化、泛化了户籍管理功能，过多地把解决人口管理问题和社会平等问题期望于户籍制度的改革。 　　事实上，户籍管理作为人口法律文书的收集和管理，其内涵与人口管理有着明显的区别，并对人口管理具有较大的局限性。 　　1、户籍管理和人口管理的区别 　　(1)管理主体有别。人是社会一切活动的主体，国家管理主要是对人口的管理，因而，人口管理的主体是众多的国家行政管理机构，人口管理问题应该在整个国家行政管理的层面上去解决。户籍管理是对人口的基本信息管理，只是人口管理其中的一个方面管理活动，管理的主体是诸多国家行政管理部门之一――公安部门。因而，人口管理问题不可能单纯依赖公安部门的户籍制度改革来实现，不能以个别代替所有。 　　(2)管理对象有别。人口管理是以动态人口为对象，对人口的数量、分布、素质、生活质量等实施调控、组织、协调等等，具体包括人口生育，人口的流向和分布，人口的文化教育，人口的社会保障，人口的社会活动等等。户籍管理则以人口信息为对象，具体包括人口的个人情况、亲属关系、家庭住址等基本信息的采集、储存、整理等。单纯的信息管理不可能替代动态的全面管理。 　　(3)管理目标有别。人口管理的目标是国家的人口数量、分布、素质适合于社会生活和经济的发展，社会公平和谐，人口生活质量不断提高，社会协调、有序地发展。户籍管理的目标是及时、准确地为人口管理以及其他的社会活动提供人口数据和相关人口信息资料。户籍管理目标的实现能够有效地推进人口管理目标的实现，但不可能替代人口管理目标的实现，人口管理目标要在社会各管理要素的共同作用下才能够实现。 　　2、户籍管理功能对人口管理的局限性 　　户籍管理的功能一是确认公民权利，二是证明公民身份，三是为国家各项行政管理活动提供人口数据及相关的基础资料。在计划经济时代，其他社会管理部门的管理制度以户籍为依据，给户籍附加了其他本不该有的功能。诸如通过不予户口登记控制人口数量，附加了控制人口数量功能；根据户籍进行资源分配，附加了社会福利功能；根据户籍安排就业，增加了就业保障功能等等。正是这些附加功能制造了诸多的不公平，使人们产生现存的人口问题、社会不公都是户籍制度之过的错觉，跌入“只要改革了户籍制度就能够解决人口管理问题、社会平等问题”的