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服务型政府公共服务的义务的研究 　　摘要：当前公共事件频发，政府公共服务‘三位现象’严重，有必要对政府公共服务进行重新审视。本文以公共服务的界定和分类为基础，主张实行多中心的公共服务供给体制；针对公共服务的监管提出了几点建议，并简要论述了将‘法院之友’制度和举证责任倒置原则引入公共服务责任的认定和归结中的可能性。 　　关键词：公共服务供给体制监管归责 　　去年引起轩然大波的“温州动车”事故、10年轰动全国的山西贴签疫苗事件使人们的视线一直聚焦在公共服务上。‘动车’和‘疫苗’事件揭示出了政府履行公共服务义务中的越位、错位、和缺位。基于此，本文首先从对公共服务概念和范围的界定入手，并试图阐述服务型政府提供公共服务的方式，监管的方法，以及公共服务法律责任的认定和归结等问题。 　　一、公共服务的提供方式 　　温总理曾明确提出，公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布信息等，为公众生活和参与经济、政治、文化等活动提供保障和创造条件。”[1]这是政府对公共服务含义的基本界定。在实际生活中，服务型政府所提供的公共服务包括：公共安全、公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共交通、环境保护、公共信息、文体休闲、科学技术十个方面。[2]公共服务的特殊性使得单纯依靠政府或市场都无法达到公共产品的最优配置。以奥斯特罗姆为代表的多中心治理理论认为，治理源于政府和公民社会的有序互动，治理质量取决于发生在政府和市民社会之间的互动的质量。这一理论的根本转变在于用合作而不是支配的观念来透视公共服务。因此，试图构建由政府、市场经济、和第三部门的分工协作的供给体制才能够达到我们的最优治理目标。这不仅意味公共、私人和第三部门间的新型伙伴关系的形成，而且也意味着公共服务的多中心供给体制的建立。“在多中心治理中，政治权威应该支持各种层次的群体和社群有能力自治。”[3]奥斯特罗姆等主张将公共服务的生产和供应区分开，政府首先是作为供应者而存在，首要任务是汇集和表达公民的愿望和要求，来提供相应的服务。 　　二、服务型政府公共服务义务的监管机制 　　（一）我国公共服务监管存在的问题 　　 政府在公共服务中分饰多角的现状给我国公共服务监管带来了不小的阻力：第一，政府职能的多角色。这是造成我国公共服务监管长期难以到位的根本原因，政府在提供公共服务过程中扮演着多重角色，导致了复杂的利益冲突，缺乏有效的问责机制。第二，监管职权的模糊。公共服务涉及文化、卫生、教育等多个部门，每个部门的主管机构都分设了监管部门，同时，预算、价格、登记等职能部门在各公共部门均有自己的管辖部门，因此各主管部门的职责非常模糊。职能的重叠并不能带来多重监管，反而会导致权力真空。第三，监管规则陈旧，规则间冲突严重，执行规则不健全。我国虽建立起了基本的公共服务法律体系，但仍处在改革时期，一些不符合社会现实的内容并没有及时进行修改。更严重的是，缺乏切实可行的执行规则，很多部门监管者和被监管者联系紧密，监管难以执行，政府公共行为一度被认为是不可诉的。 　　（二）我国监管机制完善的设想 　　制定《公共服务供给保障法》对公共服务进行统一规制是当务之急。同时，《保障法》作为公共服务部门法的统领，应当尽量做一般性规定，注意与其他现有的公共服务法律法规相配合，并对下位法做适当的修改和调整。此外，针对我国公共服务监管缺失的现状，借鉴国外监管制度的经验，对我国公共服务监管制度的完善提出三点设想： 　　1.人民代表大会制度。政府的权力来自人民代表大会的授予。在公共服务监管中，对于政府兼任运动员与裁判员所造成的问题，从理论上，最佳的解决方法是由人民代表大会来对政府权力的过度扩张进行限制。虽然，我国通过《宪法》、《立法法》等法律确保人民代表大会地位，保障人民代表履行职能，但短暂的开会期间和未能实现的代表职业化，致使代表很少有机会实现监督权。只有争取早日将代表职业化写入法律，给代表充足的时间倾听民意，为民请愿，才能真正贯彻落实宪法赋予人民代表的监督权，人民代表才能‘名副其实’。 　　2.公益诉讼制度。社会公益诉讼是指“任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动。”[4]公益诉讼以保护公共利益为目的将抽象的公民权转化为了具体的现实权力，鼓励公民通过可靠的诉讼方式改善公共利益被侵犯而诉诸无门的困境。公共利益是公共服务价值目标的应有之义，甚至可以被认为是核心之义。公共服务面向整个社会进行供应，拥有广泛的受众群，覆盖面极为广阔。正因为在公共服务领域存在大量‘搭便车’现象，容易造成公民蒙受损害而不维权的窘境，大量侵犯公共利益事件没有得到有效监管治理。更为重要的是，公益诉讼能够真正