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新西兰议会的环境专员制度初探 　　[摘要]新西兰议会环境专员制度的有效运作是新西兰环境保护和可持续发展取得骄人业绩的重要因素。该制度在新西兰的成功主要在于议会环境专员地位的独立和中立、合理的权力配置、高效灵活的运作程序以及及时跟踪的绩效评估机制。这一制度的成功经验为中国的环境法制建设提供了诸多借鉴。 　　[关键词]新西兰议会环境专员；环境保护；可持续发展 　　[中图分类号]D9.612.26　[文献标识码]A　[文章编号]1673-5595(2007)06-0057-(06) 　　 　　一、问题的提出 　　 　　面对人类的环境问题，各国都在努力探索符合自己国情且能行之有效的制度。在这众多的制度中，新西兰议会环境专员制度是一个非常有特色的制度。这一制度的有效运行为新西兰成为“世界最后一块净土”做出了卓越贡献。本文在对新西兰议会环境专员制度作一概述的同时，着重探究这一制度的构造有何独特之处，这一制度对为世界所称羡的优美环境做出了怎样的贡献。通过对这些问题的探讨，以期对中国落实科学发展观，建设环境友好型社会，构建人与自然相和谐的法律机制提供一些可资借鉴的域外经验。 　　 　　二、新西兰议会环境专员制度的创设背景 　　 　　(一)设立议会环境专员的社会因素――新西兰民众和政府的环境意识的增强 　　19世纪初，以英国为首的欧洲殖民者来到新西兰之前，新西兰只有原住民――毛利人在此过着原始社会的生活，森林覆盖率达到90％以上，可谓是名副其实的世外仙境。在此后的100多年的被殖民统治的过程中，欧洲殖民者为了创建“新的家园”，不仅砍伐原始森林，开荒开矿，建设港口，而且还将新西兰51％的土地改造成牧场。为保证牛羊全年饲养，维持高产量，他们交替施用大量的化肥和杀草剂。更为严重的是，在100年内他们从世界各地引进了1000多种外来物种，不仅严重威胁了原有物种的生存，还使得原有的生态和地貌遭到近乎毁灭性的破坏。 　　这种人为改造生态地貌和过度追求经济利益的做法导致了生态环境的日趋恶化。这一现实引起了新西兰全社会的反思：如何才能协调经济发展与环境保护?这一反思的成果表现为20世纪60年代的拯救马纳波里湖运动(save Manapouri Campaign)。马纳波罩湖(Manapoufi Lake)地处新西兰南岛西南端，是南岛最深的湖泊，是新西兰最大的国家公园――峡湾国家公园(The Fiordland National Park)的重要组成部分。湖的西南面，利用湖与太平洋的落差所产生的能量修建了一座水电站。为增加水电站的发电量，政府计划提高湖的水位，但此举可能淹没湖泊沿岸及周围森林，引发周围山坡的泥石流并威胁到下游农场和居民的安全，自然景观和生态将被破坏，航行、渔业和旅游业可能受到影响。这一政府计划，引发了全国范围内的环境问题的大辩论，最后政府放弃了这一计划。这场运动激发了伞体国民的环境意识，也使得政府对经济和环境的和谐发展有了新的认识。 　　正是这种国民和政府对环境保护的共识，为新西兰环境保护法律和制度的发展与完善奠定了坚实的社会基础。 　　 　　(二)设立议会环境专员的外在驱动――1981年OECD报告 　　早在1972年，新西兰已经设有环境专员，该专员作为一个行政机构由环境大臣领导，其工作主要是对国家发展项目的环境影响进行稽查。面对国民日益增强的环境保护意识，新西兰原有的关于环境保护的管理体系越发显得力不从心。1981年，经济合作与发展组织(Organisation for Econimic Coopera―tion and Development)的一份报告――《新西兰环境政策》，成了新西兰环境管理体制重构的催化剂。这份报告建议新西兰改革环境管理体制：强化对政府的环境建议，设立一个具有独立稽查和监督功能的环境机构。这一改革建议引起了公众的广泛讨论，1984年新西兰劳工党的竞选纲领也吸纳了这一建议。新西兰劳工党执政后，根据新西兰1986年环境法，于1987年设立了议会环境专员，保留了其前身――环境专员的独立稽查的功能，并得到了制定法的支待。 　　 　　三、新西兰议会环境专员制度的构造 　　 　　新西兰议会环境专员制度自1987年建立以来，已经走过20个春秋。它对新西兰的环境保护和可持续发展做出了巨大贡献。这一贡献很大程度上取决于其独特的制度构造。 　　 　　(一)新西兰议会环境专员的地位和功能 　　1.议会环境专员的地位――相对独立的议会官员 　　根据新西兰1986年环境法第4条和第7条的规定，议会环境专员是议会的官员，由总督根据众议院的建议任命。作为议会的官员，它要向议会负责并报告工作。但是，它又具有相对独立的地位。只有在疾病、破产、疏忽大意或者行为不端的情形下，由众议院提议，总督才能把议会环