调适型组织结构变革视角下县乡政府事权划分的研究.docVIP

调适型组织结构变革视角下县乡政府事权划分的研究 　　中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以此新论断为前提，实施乡村振兴战略、深化机构和行政体制改革、坚持在发展中保障和改善民生，是党的十九大在新形势、新矛盾下对我国进入新时代提出的新要求、新目标。县乡政府作为我国行政管理体制实质意义上的基础层级，承载着我国改革措施真正落地落实、民生政策真正惠民利民等责任担当。目前，我国现行的县乡政府行政体制和县乡事权配置现状，会一定程度上阻碍中国特色社会主义新时代在体制改革、民生改善等方面作出新作为。对此，本文以县乡财权和事权配置为研究切口，以调适型组织结构变革为研究视角，以理论阐释和实践检验为研究方法，以东营市探索实践合理化县乡事权划分优化路径为研究目标，对县乡事权划分问题进行较为系统的探讨性研究。 　　一、调适型组织结构变革的理论阐释 　　县乡政府事权划分研究避不开对县乡财政关系的探讨，县乡事权合理划分的关键环节在于如何权衡县乡政府财权与事权的平衡与相称，关键方式在于避免“一刀切”式改革以允许多种模式的县乡财政体制并存发展，形成因地制宜的调适型组织结构变革路径，进而使得乡镇政府能够在保持正常运转的前提下履行职责、提高效率。 　　（一）县乡财政关系的模式分类 　　目前，我国县乡财政关系中已经付诸实践的主要有“乡财县管”和“扩权强镇”两种模式，这两种模式推动乡镇政府的权力、机构、责任和职能等结构性要素向相异方向变革，是乡镇组织结构变革的主要推动力，也是“收权型”和“放权型”两种组织结构变革路径的主要催生剂。 　　1.“乡财县管”模式 　　“乡财县管”是指乡镇财政的预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权保持“三权”不变，以乡镇为独立核算主体，实行“账户统设、预算统编、票据统管、采购统办、集中收付”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，同时调整乡镇财政所管理体制和职能。“乡财县管”的典型特征在于将乡镇财政所的人权、事权和财权上划，取消乡镇财政所预算会计，由县政府承担乡镇财政收支；适用地区主要为乡镇财力较为薄弱的经济欠发达地区；预期效果在于遏制乡镇机构过度膨胀、减轻乡镇财政负担、提高公共服务水平等。与此相对应，形成的乡镇组织结构变革路径为“收权型”，即收回乡镇财权后，由县级政府更多的承担乡镇在新型城镇化建设、农田水利、义务教育、公共卫生等公共服务职能方面的投入成本，让乡镇政府职能更本色地转向公共服务和社会管理方面。 　　2.“扩权强镇”模式 　　“扩权强镇”是在政府转型速度与经济社会转型速度同步及经济社会转型与政府转型协同进行的要求下，市县向经济实力强的乡镇下放权力的行政体制改革行动，其实质是纵向权力结构的扁平化，其动因在于改变经济强镇权小责大、职权倒挂导致的“小马拉大车”现象，其适用主体为财政实力较强的经济发达乡镇，其目的在于通过权力下沉激励乡镇政府提高全面履行政府职能的能力。与此相对应形成“放权型”的乡镇组织结构变革路径，即通过提高乡镇财力自留比例下放乡镇财权的同时下放事权，按照“小政府、大服务”的要求由乡镇政府自主承担在重点工程建设、公共医疗等方面的投入成本和服务管理职能。 　　（二）调适型组织结构变革的机理解析 　　我国现行的“乡财县管”和“扩权强镇”两种县乡财政关系模式，催生了“收权型”和“放权型”两类组织结构变革路径，这种因地制宜的调适型组织结构变革方式是我国区域经济发展差异化的客观产物，其产生发展有其必然的主要动力、内在逻辑和最终目标，三者共同构成调适型组织结构模式的内在机理。 　　首先，县乡财权事权的不匹配性引致的权责失衡构成了调适型组织结构变革的主要动力。税费改革后逐渐形成的县乡两级政府财权与事权不匹配现象及新公共管理“透明政府”理念要求的双重背景下，县乡政府财权与事权的重新合理配置成为乡镇政府的新诉求，是乡镇政府对发展过程中出现的权责失衡现象所做出的自发性、适应性调整。其次，通过组织结构要素对权力关系调适，转变乡镇政府职能是调适型组织结构变革的内在逻辑。权力的合理纵向划分是政府履行责任的必要条件，通过权力问责、合理化乡镇机构设置与人员配备等手段，不断推动乡镇政府“责任型”政府建立和?嗔Α⒒?构、人员、职能等组织结构要素的协调发展，以使公共行政权力“零距离”地接近它的服务对象，无缝隙满足公众需求。最后，提升公共服务能力，实现公共服务均等化，推动乡镇治理现代化是调适型组织结构变革的最终目标。乡镇公共服务均等化取决于财政能力的均等化及财政体制安排。因乡镇政府处于提供公共服务的一线位置，是公众“利益表达-利益整合-利益实现”的桥梁，无论其权力关系的调适还是问责机制的建立或机构设置的调整，其最终目标均回归于根据公众