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试论严格的规划执法有效减少雾霾 　　作为研究征收拆迁法律问题的学者，多年来，针对建筑行业的顽疾“违法建设”，作者屡屡撰文就规划执法主体和程序进行辨析，呼吁城乡规划和土地资源管理部门依法合规、尽职履责、不回避矛盾，呼吁审判机关和公安机关勇于作为、敢于担当、做好司法保障。作者认为某种意义上说，在执法司法环境中，“违法建设”就像弥散在建筑空间领域的“雾霾”，我们知道它的成因和危害，甚至也或多或少知道防范或减少的途径，但一直以来，治理的效果却非常不理想。本文针对困扰和伤害我们的真实的“雾霾”寻求消解之道，试图从法律工作者的角度，探讨严格规划执法治理“违法建设”与有效预防和减少“雾霾”这种大气污染物的关系。 　　一、违法建设是雾霾产生的重要原因之一 　　雾霾，是雾和霾的组合词。主要来源是汽车尾气、取暖及工业生产排放的废气（如建材生产窑炉燃烧）、建筑工地和道路交通产生的扬尘、可生长颗粒（微生物附着转化）、家庭装修中产生的粉尘等。不难看出，雾霾与建筑业关联紧密。尤其是近些年由于城镇化进程加快，建筑能耗也急剧上升。据住建部的统计数据显示，在全球范围内，有超过40%的能源消耗和21%的温室气体排放来源于建筑业。我国每年的新建建筑达20亿平方米，这其中99%的建筑都属于高能耗建筑。更有甚者，违法建筑的肆意盛行消耗了大量的建筑材料，这些建筑材料劳而无功，从源头上人为地加剧雾霾的产生。 　　作者十分赞赏科技工作者们的努力。但是，我看到了问题的另一个方面。合法建筑要从设计、选材、施工等进行产业优化和管理优化以降耗降霾，而那些违法建设怎么办？谁来进行绿色设计、绿色选材、绿色施工、全程科学管理？不要忽视全国各地这些有普遍代表性的数量庞大的“违法建设”的影响力和破坏力，它们几乎与城市发展进程相伴而生很多年。屡见不鲜的例子是，在政府进行旧城改造、城中村改造、旧厂房改造等棚户区改造的规划明确后，违法建设会如雨后春笋般膨胀和壮大，如“雾霾”般迅速弥散在城市的各个空间，左右着政府城市改造的进度和效果，甚至引发一系列社会矛盾。 　　因为工作关系，近年来，我与团队其他同仁走访了山东、河南、河北、山西、内蒙等地很多征收拆迁现场，不断重复看到触目惊心的现状：城中村、棚户区内各色建筑物高低参差不齐、呈无序分布，排水、排污、消防、人防等基础设施先天不足，普遍存在违法占地、违反规划的问题，普遍存在出租或者经营的高收益。建筑密度高达70%甚至90%，“握手楼”、“贴面楼”、“一线天”现象十分常见。比如，在郑州市金水区部分村庄，违章搭建的已经不再仅仅是简易楼房，甚至是十余层高的带电梯违法建筑物！又如山东、吉林、内蒙一些征收拆迁区域内，风闻政府要征收拆迁，当地村（居）民突击抢建成风。比较极端的例子是一些违法建设的六层小楼崭新矗立，没有楼梯、没有窗户，明显是为拆迁补偿而抢建，是企图借违法建设索取巨额补偿款。业主和施工人员连房屋基本居住功能条件都不考虑了，更不会选择绿色材料、进行绿色设计和科学施工了。 　　二、明确规划执法主体 　　针对这种猖狂的违建现象，有处罚权的执法主体究竟履职到位了吗？根据《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……限期拆除……”；《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”显然，违法建设的执法主体为县、市城乡规划局或者乡（镇）人民政府。上述执法主体依法作出责令限期拆除的决定后，违法行为人逾期不拆除的，经催告后由违法建筑所在乡、镇或者县级以上人民政府强制拆除，政府在做好强制执行预案的前提下，组织公安、规划、国土、行政执法、公证等部门强制拆除。 　　现实中，违法建设大量存在而有关部门不作为往往发生在设区的市，尤其是撤销乡镇成立办事处的情形下。在2008年1月1日《城乡规划法》实施之前，属于《村庄集镇规划管理条例》管理区域，规划执法权在乡镇人民政府，随后，乡镇撤销之后，接替其开展工作的街道办事处在法律上作为政府的派出机构，并非独立法人单位，既没有法律规定，也没有法律授权其行使违法建设执法权。市规划局利用法律冲突与新旧法衔接不清的状态，推诿、打太极等不作为现象十分严重。应当说，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）明确规定，规划执法权的转移须经省级人民政府批准，地方规划部门或者人民政府随意将规划执法权的职权法定原则调整为属地化原则，使得规划执法权的混乱状态更加扑朔迷离。而区政府能够协调的本区所属的规划部门同样不具有法人资格，如此，只有设区的市的有关规划部门依法享