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盘活财政存量资金：化解公共预算改革深层矛盾的契机-行政管理 盘活财政存量资金：化解公共预算改革深层矛盾的契机 杨玉霞 (辽宁大学，沈阳110036) 内容提要：中国以建立现代公共预算为目标的实质性预算改革初见成效，并在新修订的预算法中充分体现。然而，改革仍未解决政治体制变革滞后、预算权分散、预算公开透明不到位等深层次的矛盾。盘活财政存量资金政策的推进为解决公共预算改革深层矛盾提供了契机，从预算权力结构重构实现公共预算民主化、完善全口径公共预算体系、提高预算编制准确度等方面探求当前公共预算改革所触及的深层次矛盾化解之路径，使公共预算成为治理国家的基本制度，促进经济转型升级。 关键词 ：公共预算改革 财政存量资金 预算权力结构 全口径预算 国家治理 中图分类号：F812.2 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)09-0045-07 [收稿日期] 2015 -06-01 [作者简介]杨玉霞，经济学院副教授，经济学博士，研究方向为财政税收理论与政策。 [基金项目]本文为教育部留学回国人员科研启动基金项目“以激活财政资金存量为契机深入推进中国公共预算改革”（第48批）、辽宁省科技厅软科学研究项目“辽宁老工业基地全面振兴与财政预算管理体制变革研究”(2012401024)和辽宁省财政科研基金项目“激活财政资金存量视甬下的公共预算改革研究”(13C033)的阶段性成果。 历时十余年的中国公共预算改革，面临着难以破解的预算权力结构问题。于2013年7月3日国务院常务会议提出的激活财政资金存量及之后，以2015年1月21日发布的《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号）为切入点，深入推进公共预算改革，对于在中国真正建立起现代公共预算制度，使公共预算成为治理国家的基本制度，推动公共预算研究走向经济学、政治学、管理学和社会学百花齐放均具有重要的理论意义。并对当前稳增长、促改革、调结构、惠民生政策目标的实现具有重大的现实意义。 一、公共预算改革深层矛盾解决契机 中国以建立现代公共预算为目标的实质性预算改革，改善了预算权力结构，新的预算程序逐渐形成，通过资金约束政府及其各个部门活动的改革目标初见成效，改革成果日臻完善并在新修订的预算法中有充分的体现。然而，改革仍未解决政治体制变革滞后、预算权分散、预算公开透明不到位等深层次的矛盾。激活财政存量资金政策的提出为公共预算改革的深入推进提供了契机，激活存量不仅仅是国库账面上的现金存量，更重要的是利益存量的调整。 （一）公共预算改革面临的深层矛盾焦点 1．预算权分散折射出的某些需要改革的政治过程 我国公共预算改革进行了十余年，取得了巨大的成就，但一直没有改变既有的预算分配权，即预算权在财政部门、计划权在发展和改革委员会，教育部和科技部也拥有少量预算资金的分配权。人民代表大会作为立法机构应该行使的预算监督权一直流于形式。预算权的分散与人民代表大会对于预算的形式上的监督与我国的行政体制是有必然联系的，政府预算作为财政管理的重要工具之一，从其产生的那天起就天然地与政治联系在一起。我国公共预算改革推进到今天，对政治过程确实产生了很大的影响，一定程度上推动着国家治理水平的提升，但一直没有解决的预算权分散的问题，也折射出了公共预算改革到了需要中国政治过程的某些核心部分进行改革，才能促使公共预算管理制度真正在中国建立起来，进而推动国家治理向更高层次提升。 2．预算对政府财政收支制约有限导致出现大量财政存量资金 预算是制约政府财政收支活动的重要法律根据，我国的预算审查监督制度还不能满足社会主义民主政治建设和依法治国的需要，还没有完全实现宪法和法律关于预算审查监督的精神，实践中缺乏成熟的法制化运作规范和有效的具体措施。 目前财政资金的分配，是利益集团博弈的结果，更多地考虑财政资金多多益善，而未对效率如何给予充分的重视。财政支出方面，在编制预算过程中，党政领导主导财政支出安排，导致预算编制和财政支出结构不合理，财政执行主体不遵守预算，财政支出活动过于任意，致使政府财政越位和缺位的现象同时存在，支出超预算问题突出，财政支出资金使用效益有待提高。财政收入方面，各部门单位的预算超收收入普遍未纳入立法机构的预算审查，非税收入亦缺乏相应的法律规范、程序约束和预算监督，导致大量的财政资金不受立法机构和社会民众的审查监督。收支两方面缺乏约束的多年运行，致使目前财政沉淀了大量的财政存量资金，未能得到合理的配置使用，财政资金使用效率低下。也反映出现行政府预算制度中专项支出、法定支出等