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集体建设用地公开流转问题的研究 　　摘要：城镇化对农村集体建设用地提出了新要求。国家征用农地是目前农村建设用地流转的唯一渠道。本文分析了集体建设用地公开流转的必要性，并在汲取试点经验的基础上，根据浙江省江山市峡口镇集体土地流转现状、制约因素等，从实际出发提出了立法、确权、收益分配、配套等方面改革的制度建议。 　　关键词：集体建设用地 流转 公开 　　一、集体建设用地公开流转的必要性 　　集体建设用地的流转经历了早期探索、增减挂钩、“成都”实践三个阶段的探索，取得的成功经验不容小视，但暴露的问题也清晰可见。因此，有必要在试点有效经验的基础上不断创新、突破。集体建设用地公开流转的必要性主要在于：第一，是农民致富的有效路径。由于现有法律禁止集体土地流转，农民只能固守自己名下的宅基地，这把农民禁锢在土地上，堵住了农民宅基地的变现渠道，限制了农民经济收入的增加。第二，能有效缓和房地产供求矛盾。允许集体建设用地公开流转能一定程度上吸引部分购买力流向农村。这能在一定程度上缓解城市房地产的过热现象。第三，能保障粮食安全。随着青壮年劳动力外出打工，农用地抛荒现象很严重，这直接影响到我国粮食安全和土地集约利用。允许土地流转，把适宜耕种的宅基地由政府购买以后复垦为良田，由专业人员进行管理，形成规模化、农场化生产模式。第四，能加速城镇人口集聚。允许集体建设用地在乡镇村的一定范围内流转并允许乡镇村之间的人口随土地流转入户，通过盘活存量集体建设用地，使集镇规模不断扩大，城镇化水平不断提高。 　　二、集体建设用地流转的现状及制约因素 　　（一）缺乏法律依据 　　同属于建设用地的国有建设用地和集体建设用地不“同地、同价、同权”。《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外”。虽然《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等规范性文件中曾出现允许集体建设用地流转的字样，但是《土地管理法》第六十三条明确规定集体建设用地不能流转。国务院随后出台《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》强调了农村宅基地使用权只归本村村民且只能在本村村民之间流动。由此可见，国家对集体建设用地流转进行了严格的控制。 　　（二）产权不明晰 　　产权关系不清晰，使用权“流转”难以规范。《土地管理法》第十条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营管理。”该条明确了集体建设用地的集体所有属性。但法律条文对我国集体边界界定不清晰，所有权利实际掌握在基层政府和村民委员会手中，农民手中的产权是虚置的。农民的权益如何保护？ 　　（三）收益分配不合理 　　尽管少数地区进行了集体建设用地流转的试点，但是流转收益分配仍然是困扰制度建设的重大问题。主要问题包括：第一，参与收益的主体存在争议。农民集体作为所有者，农民作为土地使用者当然成为收益分配的权益人。主要争议在于政府作为国家政权的代表、土地流转的管理者是否能在流转收益中分一杯羹？第二，各利益主体的权利未得到保障。现实中常有损害集体利益的事情发生。 　　（四）现实例子：峡口镇集体建设用地 　　峡口镇是浙江省江山市境内的第二大镇，是“一心三区”产业发展布局的南部生态经济发展区，城镇化发展水平很高。峡口镇政府曾进行集体建设用地流转的探索。镇政府为了配合江山市政府新农村建设重点工程——下山移民搬迁，利用集体建设用地在本镇范围内建造房屋，低价出售给移民。国家法律法规规定：对于集体建设用地只有本村村民才享有使用权。使用权可以在本村村民之间流转，但不可以流转给非本村村民。“下山移民搬迁”工程是该基层政府进行“跨村建房”的有益探索。这次探索不仅是一项人道主义举措，而且为峡口镇的经济发展增加了劳动力，达到了双赢。现实中峡口镇生态与工业发展并重，该镇范围内建有大型工业园区，园区配套设施齐全，企业发展基础好，吸引了省内外众多企业前来投资。因此，其完全具备集体建设用地流转的条件。允许集体建设用地公开流转是峡口镇政府的希冀。 　　三、集体建设用地流转的制度设计 　　（一）立法 　　现行法律对集体建设用地流转的限制成为建设用地流转的最大障碍。尽管政府层面已经松口，但何时开始流转、如何流转、什么机构实施、纠纷解决途径等细节问题的处理需要用法律的形式予以明确和保障。明确的法律支持是各级地方政府进行集体建设用地公开流转的强大后盾。现行法律对集体建设用地的流转做了严格的限制，但其中仍然保留了其立法空间。第一，《宪法》第十条规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”条文中规定的土地使用权是一个笼统的概念，没有明确排除集体建设用地。第二，《物权法