集体林权制度的改革背景下森林采伐管理体制变革的研究.docVIP

集体林权制度的改革背景下森林采伐管理体制变革的研究 　　摘要：集体林权制度改革顺利推进需要相应变革采伐管理体制。我国现有采伐管理体制过于凸显国家利益和押制私人利益，注重行政管制和忽视市场建构与公众参与，故必须予以变革。应当将采伐限额制度纳入森林经营方案中予以完善；在分权和分类经营基础上，建立许可与备案结合的采伐审批制度以及不予许可采伐的救济制度。借鉴西方经验，探索行政地役权和生态补偿互补的森林经营模式，以保障国家环境目标有效实现。 　　关键词：林权；森林经营方案；许可证；地役权 　　中图分类号：F326.22　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2010)05－0020－06 　　 　　一、集体林权制度改革与采伐管理体制 　　 　　以林业物权科学配置实现森林资源合理配置和持续经营是我国集体林权改革的最终发展方向。一般而言，一个完整的林业物权制度应包括占有、使用、收益和处分权能，林权主体借助这些权能的有效行使以保障利益的有效增加。但听任主体自由行使这些权能以追求经济效益必然会妨碍森林生态效益实现，故各国都通过一定管制制度对林业物权进行限制，大陆法系谓之以物权的公法限制，其中尤以对收益和处分权能限制为甚，主要体现为对林木采伐行为进行采伐时间、采伐数量和采伐方式的限制，这种限制即利用公权力对森林采伐进行管理。森林采伐管理体制建构和有效运行的目的就是保护森林资源生态效益或者引导物权主体追求经济利益时不致森林生态效益灭失。以此为据的中国森林采伐管理体制变革方向就是依法界定行政权力介入林业物权的深度和广度，科学设置行政权力行使范围、边界和方式，保障物权主体有机会选择自由和利益获得可能，最终实现森林生态良好和物权主体利益递进的制度预期。申言之，进行采伐管理体制变革研究，建立与现代林权相适应的采伐管理制度体系，不仅保障私人和国家经济利益的持续递增，而且能够有效增加森林数量、改善森林质量和优化森林结构，实现森林生态效益的持续供给。 　　发端于2003年，在2008年掀起高潮的集体林权改革在经过大规模的林权登记发证以及林权流转之后，正稳步进入森林持续经营的正常轨道。与此相伴随的近5年实地跟踪调查后，我们发现各地正在进行的林改尤其是林权证颁发和林权流转并未对社会投资林业和林业集约经营起到明显推动作用，林农增收效果也不甚明显。相反，林农、投资主体和待投资主体更为关注的是采伐限额如何分配、采伐许可证如何获得以及木材销售许可限制状况。由此我们得出结论，集体林改走到今天，仅靠明晰林业产权和规范林权流转是远远不够的。没有对现行采伐管理政策的全面检讨和变革，没有科学设置行政权力介入私人权利范围和方式，仅在原有管理体制细枝末节上敲敲打打和修修补补，那么旧制度固有的巨大惯性随时会吞噬林改成果。借鉴国外森林采伐管理的先进经验，结合中国实际进行采伐管理体制的变革不仅是着眼于推动当前林权改革顺利推进的客观需要，更为重要的是以此为契机建构稳定有序与动态开放兼容并有中国特色的森林采伐管理体制，从而减缓林业政策多变带来的负面影响和震荡。最终以制度构建取代政策导向，赋权与规制有机协调，以制度文明引领生态文明。 　　 　　二、中国森林采伐管理体制的主要法律规定及问题分析 　　 　　(一)关于采伐管理制度的法律法规 　　中国目前森林采伐管理的主要法律规定散见于《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》等。总览这些法律、法规和规章，我们发现中国森林采伐法律体制主要包括以下几个方面内容：采伐限额制度、年度木材生产计划制度、采伐许可制度、森林采伐方式及伐后更新制度等，现简单予以回顾如下：第一，限额采伐制度。森林采伐限额是依据“合理经营、永续利用”、“用材林的消耗量低于生长量”的森林法律基本原则，在明确森林和林木采伐最大控制指标基础上，依照法定程序和方法对所有森林林木分别林种测算并经国家行政机关批准的年采伐量限额的法律制度，是各国控制森林消耗的一项基本法律制度。中国上世纪80年代“分林到户、分山到户”政策引发的乱砍滥伐促使国家不断强化此项制度贯彻实施，使其逐渐成为采伐管理的主要制度。现行《中华人民共和国森林法》第二十九条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。”这项制度明确了年采伐限额的原则方法、范围和制定程序等。客观地讲，对于我们这样一个林业政策多变且森林资源匮乏的国家，刚性的采伐限额制度的确发挥了重要作用。第二，年度木材生产计划制度。作为中国特有的制度，它是用来控制、调节年度商品材消耗林木数量的法律手段，是保证商品材年采伐量不突破相应的采伐限额的具体制度措施。我国《森林法》第三十条规定：“国家制定统一的年度木材生产计划。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额，计划管理的范围由国务院规定。”除农村村民自留