构建规范性与实效性并重的高校政府采购管理制度——以在沪部属高校为例.docVIP

构建规范性与实效性并重的高校政府采购制度——以在沪部属高校为例-行政管理 构建规范性与实效性并重的高校政府采购制度——以在沪部属高校为例 万明 （上海外国语大学国有资产管理办公室上海） 摘要：高等院校具备不同于政府机关的教学与科研属性，在落实政府采购实践时也需要兼顾其自身特殊性。沪上一些部属高校的做法与经验为中央直属高校贯彻政府采购精神，构建规范性与实效性并重的高校政府采购制度提供了有益的借鉴。 关键词 ：高校；政府采购；规范性；实效性 一、高校政府采购的实施现状及原因 尽管政府采购是财经工作制度化和法治化的必然要求，但在政采法颁布这十余年里，政府采购却在实践中遭遇了各种问题。尤其对京外直属高校而言，操作层面的现实困难已经妨碍了采购工作的正常进行，这使得部分高校为了保证供应而规避政府采购，甚至对政府采购产生抵触情绪。造成这一现状的原因可从三个方面分析。 第一，部分高校对政府采购尚存在认识上的误区，认为高校不是政府机关，无需遵循政府采购法。《政府采购法》第二条即规定“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”因此，界定政府采购主体的根本依据是资金来源，凡属财政性拨款单位的采购行为均为政府采购，这就表明不仅是政府机关，高校、医院、科研院所等单位的采购都是政府采购行为，都要遵守《政府采购法》。根据财政拨款来源于中央财政或是地方财政，政府采购又有中央政府采购和地方政府采购之分。全国各教育部直属院校均属中央政府采购范畴。 第二，政府采购相关制度自身的不完善，仍需在实践中接受检验。由于中央预算单位在北京最为集中，一些具体的制度最初设想多是站在京内预算单位的角度上，其理想化的预期是建立在首都丰富的市场资源、密集分布的供应商以及发达的物流和服务体系这些要素之上，而对京内和京外单位的差异性考虑相对欠缺。以位于江苏省苏北某市某部属高校为例，其单位所在地鲜有经财政部认定的合格供应商和招标专家，如果该校按照政采要求执行一次普通的项目采购，需要从北京或其它较远地方的协议供货商中进行购买或抽取北京的专家参与采购招标，其过程既不经济，也无效率，无法体现出政府采购的优势，同时还严重影响了学校的正常物资供应。即便学校选择了京内供货商的货物，后期的服务与维护也可能因地理上的距离成为无法逾越的障碍。 第三，高校需求的多样性与特殊性，要求政府采购具体实施时不能搞“一刀切”。这一本质属性决定了高校采购需求以人才培养与科学研究为核心，以专用设备、科学仪器、实验室建设等为主要内容，并对所采购项目的专业度、及时性都有较高要求。现行的政府采购模式主要针对政府机关一般性行政办公需求和通用产品，对高校采购的多样性与特殊性无法顾及，且众多专业设备也不可简单以价格为采购依据。2012年，教育部财务司预算与审计处工作人员在与上海各部属高校座谈时也坦率承认政府采购存在着采购周期长、采购可选品种偏少、采购价格偏高、售后服务无法响应、报批手续繁琐等方面的不足，真诚希望各高校为尚处于探索过程中的政府采购建言献策，实事求是地制定符合高校发展要求，具有科学性和可操作性的高校政府采购制度。上述二、三两点是造成政府采购在高校落地难的主要因素。 二、在沪部属高校政府采购的实施情况 综观目前沪上部属高校在落实中央政府采购要求的探索中，已基本形成较为明晰的总体思路，即在《政府采购法》、《招投标法》以及相关政策精神的原则框架内，紧密围绕学校实际情况，同时借鉴地方高校政府采购经验，逐步制定适合高等院校自身发展规律的政府采购制度和措施。具体来说，这一思路通过以下几种方式实现。 1．建立购管分离的采购制度 这是防止权力过于集中，规范采购行为的基本制度要求。以设备类固定资产为例，复旦大学、上海交大等多所在沪部属高校在机构设置上均已实现设备采购执行和设备运行管理职能相分离（见表1），大部分高校的设备采购职能和设备购置后的管理职能被分解到不同科室承担，形成了基本的相互监督与制约。其中，以上海交通大学的做法最为彻底，该校将原本分散在各部门的采购执行权力剥离后，设立单一职能的采购集中管理机构招投标管理办公室（处级），负责全校各类货物、工程及服务的统一集中采购。一些外地高校同样采取了类似办法，如浙江大学、南京农业大学、中国药科大学。此外，上海财经大学也于2013年12月成立资产管理处，从后勤管理处手中接过资产管理职能，改变了以往后勤管理处既负责采购，又负责管理的局面。 2．从自行招标向第三方代理机构委托招标过渡 随着近些年国家对高等教