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乡镇政府环保角色矛盾剖析 　　〔摘要〕 当前，乡镇政府的环保角色呈现出四对矛盾：一是 “公共性”与“地方性”，使乡镇政府千方百计地调动一切资源来完成上级下达的各项经济指标而无暇、无力顾及农村、农民的环保服务；二是“缺位”与“越位”，前者使得乡镇环保基础设施及基本的环境质量难以满足乡镇居民的需求，后者在一定程度上恶化了乡镇的生态环境；三是“责任者”与“检验者”，使得乡镇政府难以正常发挥作用；四是“小机构”与“大职能”，使得乡镇政府受体制制约难以全面治理农村的环境污染。 　　〔关键词〕 乡镇政府，环保角色，矛盾 　　〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）02-0074-04 　　三十多年的改革开放使我国经济高速运行，社会财富不断增长，城市环境大有改善。与城市相比，农村的环保状况堪忧。乡镇政府长期工作在农村的第一线，在农村环境治理中发挥着不可替代的基础性作用。但是，在市场经济条件下，乡镇政府的环保角色呈现出四对矛盾，影响了其在解决环保问题上的作为。 　　一、“公共性”与“地方性” 　　美国经济学家科斯在他的著作《社会成本问题》中分析政府性质时指出，政府在其本质上就是一家超级企业。乡镇政府的地方性是指乡镇政府除了具有管理社会公共事务，提供社会服务的公共属性外，还具有进行自我服务和追求自身局部利益最大化的地方属性。乡镇政府作为社会公共事务的管理者和公共政策的执行者，只有在具备一定物质基础条件下才能履行职能，因此，乡镇政府具有追求自身利益的地方诉求。特别是在“乡财县管”的财政管理方式改革之后，由于农业税的取消，再加上乡镇政府本身不是独立的财政单位，致使乡镇政府的收入境况举步维艰，而县级财政往往又很少给乡镇政府下拨环境治理经费，从而使乡镇环境治理陷入了上级财政转移支付少而乡镇财政无收入的尴尬境地。在巨大的财政压力下，乡镇政府往往采用“下海经商”的办法来拓宽财政收入渠道，公共行政市场化，“乡镇政府公司化”，乡镇政府异化为“利益经营者”，政府运行带有明显的地方经济人色彩。 　　乡镇政府“社会服务者”的角色源于乡镇政府的公共性。政府的重要职能之一就是追求公共利益的最大化。农村环境治理与保护作为一项公共事业，具有公益性强、无回报或回报率小、责任主体多或重叠等特点，这使得企业和个人都不愿投身其中，从而对社会上的资本难以形成有效的吸引力。因此，作为公众利益代表的政府在农村环境治理中必须发挥其统筹全局、协调各方的主导作用。我国《宪法》明确指出，国家积极地防治污染和其他公害，负有保护与改善生态环境、生活环境的责任。并且我国是社会主义国家，党和政府是人民利益的守护者和代表者，宗旨就是全心全意为人民服务。环境问题不仅是发展问题，更是民生问题，事关党和政府的形象和公信力。所以，保护环境是社会主义政府加强社会管理与公共服务的重要方面，是一项义不容辞的庄严职责和重要职能，同时也是我们党执政为民在环保领域的具体体现。因此，基本的不损害群众健康的环境质量是我国环境保护的一条底线，是政府应当提供的一种基本的公共产品与公共服务。乡镇政府既是辖区环境质量的责任者，又是辖区环境保护工作的组织者。一方政府保一方平安，就应保一方生态环境，保一方净土、一汪清水、一片蓝天。可见，乡镇政府必须履行好法律规定的保护环境的职责，才能成为一名合格的“社会服务者”，才能真正成为人民利益的守护者。 　　而浓烈的地方趋利性和微弱的服务意识的角色矛盾使乡镇政府环保服务大打折扣。在我国社会体制改革过程中，政治体制改革明显滞后于经济体制改革，计划经济时期形成的组织框架仍然存在，这种垂直控制行政人事体制，将财税利润指标进行量化分解逐级下达，是否完成经济指标是评价组织和个人“政绩”的主要标准，这就形成“压力型”体制，“上级政府把指标任务分派给各个下级政府，下级政府对于上级政府层层下达的数量化任务没有任何协商余地，只能按时完成，否则便会面临‘一票否决’的危险” 〔1 〕。进而逐渐形成了以地方经济增长为主要考核内容的政绩考核机制，并且地方领导干部的晋升也与该地经济增长呈明显的正相关关系，从而导致了以牺牲环境为自己捞取政绩的普遍现象。因此，硬性的经济指标和微弱的公共服务意识，使乡镇政府千方百计地调动一切资源来完成上级下达的各项经济指标而无暇、无力顾及农村、农民的环保服务。 　　改变乡镇政府这种矛盾的现状，必须打破以GDP为纲的发展理念和政绩考核机制，建立反应环境要求的社会发展体系和评价体系。可喜的是，我们在这方面已经作了许多探索和尝试，党的十八报告进一步提出：“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。” 〔2 〕 　　二、“缺位”与“越位” 　　改革开放以来， “要么抢着管”的