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政府购买公共服务的风险及其防范——基于购买过程的视角-社会科学论文 政府购买公共服务的风险及其防范——基于购买过程的视角 郑亚瑜 摘要：自1995年上海浦东社会发展局尝试购买公共服务后，政府购买公共服务成为政府改革的方向。不可否认，政府购买公共服务，对于提高公共服务效率起到了至关重要的作用。但是，政府购买公共服务不是灵丹妙药，存在需求信息“失真”、资金管理“缺位”、私人供应“垄断”等风险。为此，应从构建公共服务需求调查体系，引入公共服务预算管理机制，培育社会组织服务功能，倡导公共服务网络监督模式等路径，防范政府购买公共服务的风险。 关键词 ：政府购买;公共服务;风险;防范;购买过程 20世纪70年代以来，各国政府纷纷陷入了“大政府”的困境中，公民不断增长的公共服务需求引发政府新一轮的扩充，进而导致政府“财政危机”深入蔓延，政府扮演“社会福利供给者”的角色渐渐丧失后劲。此时，以“公共选择理论”“新公共管理理论”“委托-代理理论”为代表的“回归市场”学说在行政管理中愈发占据主流之势，政府购买公共服务作为一个“热名词”开始充斥政府、市场、第三部门、公民社会等各个领域，并成为实现政府“瘦身”、转变政府职能、提升政府治理能力和治理水平的重要途径。 一、政府购买公共服务的内涵界定 政府购买公共服务的实践在我国已有20年的历史了。然而，学者们对于政府购买公共服务的内涵界定却是各抒己见。从狭义上来讲，政府购买公共服务只包括无形的服务事项，并不涉及具体实体产品的购买。如有学者认为，“政府购买服务是指政府为了实现公共服务的目标，同各类社会组织签订合同，由各类社会组织提供规定种类和品质的部分公共服务，并由政府相关机构向实施服务的社会组织提供资金。”①从广义上来说，政府购买的公共服务既包括无形的公共服务，也包括有形的公共产品。如有学者认为，“政府购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金，并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。”②在同样的意义上，陈振明教授明确指出，“公共服务”就是指政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称。③ 基于公共产品是公共服务的承接载体，甚至有些公共服务直接以公共产品为表现形式，因此本文从广义角度来对政府购买公共服务做出如下界定：政府购买公共服务是指政府为提高民众满意度、实现公共利益、保障社会公平，在市场机制的基础上将部分公共服务的事项以委托、合同、优惠政策、政府间协议等形式，转交由更具效率和成本管理优势的各类社会组织来承担，政府对服务的质量和数量进行评估后，对服务的生产者支付费用的全过程。政府购买公共服务，强调将政府扮演的公共服务“生产者”和“服务者”角色相分离，政府继续保持公共服务供给的财政责任和承担“监督者”的新角色，而改变公共服务的具体执行主体。在公共服务的供求机制中，打破政府与公民的直接“二元”关系，取而代之的是政府、第三部门、志愿性组织、营利组织和公民社会这“五位一体”的新模式。 20多年来，政府购买公共服务的实践活动在全国各地如火如荼地开展,取得了重大进展。我国政府购买公共服务不仅在购买内容方面取得突破性进展，更是扩大了公共服务的承接主体和受益者范围。2013年9月26日下发的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中充分强调了政府向社会力量购买公共服务的重要性，明确要求要更加利用社会力量提高政府在公共服务领域的供给效率，进一步建立与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，推动国家治理体系和治理能力的现代化。当前，政府购买公共服务已经被作为一项重要的制度创新在我国加以推行。但是政府购买公共服务不是灵丹妙药，政府购买公共服务同样存在风险。政府购买公共服务的风险是指政府在购买公共服务的全过程中，由于管理不善或“购买”手段本身所固有的缺陷等而导致的供应商垄断、道德风险、机会主义等风险。这些风险，随着政府购买公共服务范围不断扩大逐步显示出来。但目前学术界对政府购买公共服务的风险研究不够，理论严重滞后于实践，有必要加强理论研究。鉴于此，本文对政府购买公共服务的风险进行探析，为政府购买公共服务提供指导。 二、政府购买公共服务的风险 本文拟从政府购买公共服务的全过程角度为切入口，探析政府购买实践的风险。类似于市场上的商品交易行为，当政府需要向其他社会组织购买公共服务时，也需要遵循最基本的购买流程。首先，政府需要向社会公民收集需求，明确将要购买服务的项目，即