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党内问责法治化初析 　　摘要：“从严治党”、“依规治党”，党内问责法治化还存在问责主体范围有待拓宽，问责范围有待明晰化，问责程序过于简单，问责救济极少等法治化缺陷。对党内问责立法应树立依规问责、多元问责、权责一致、程序公正等理念，从体制上解决好问责体制的民主属性，健全问责救济措施等。 　　关键词：问责主体；问责程序；问责救济；问责体制 　　中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1009-5381（2015）05-0039-07 　　从严治党、依规治党，就必须强化党风廉政建设和反腐败工作的党委主体责任和纪委监督责任，强化党内问责制。“政治纪律要求党的各级组织和每个党员必须牢记党的宗旨，立场坚定地坚持并旗帜鲜明地贯彻党的基本理论、路线、方针和政策。”[1]然而有关党内问责法治化的研究却还是一片空白。因此，对党内问责法治化研究具有重要现实意义。 　　一、党内问责的概念 　　“问责”就是对于掌握公共性权力的部门或领导干部，对其履职的相关情况进行质询，要求做出解释，并对违反职责的行为承担相应责任。[2]“问责”如果仅仅强调对领导干部行使权力的脱轨行为的责任，而在追责过程中忽视对于被追责人员自身行为的正当解释和辩护，则背离程序正义的要旨，使得追责极易沦为宣泄民意，寻找替罪羔羊的工具，而使权力行使过程脱轨的真正责任者则可能逍遥法外。但是对于党内廉政则不仅仅包括不当行使权力，还包括具有一定道德性质的行为约束，如讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费等。基于此，本文对党内问责作如下界定：在执政党内部，有权部门要求党的相应机关或党员领导干部对其履行职责和个人廉洁情况做出说明与解释，并对其违反党内法规要求的行为承担党内责任的制度。 　　二、党内问责规范的现实图景 　　本文主要以《党章》，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称为《规定》），《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称为《准则》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称为《条例》）四个党内主要法规为基本分析对象。通过对这四个主要问责法规的研究，力图构建起一个党内问责规范的大致图景。 　　（一）问责主体与问责对象 　　问责主体就是谁有权向相关责任主体质询和追责，问责对象就是有义务向问责主体做出说明和解释的机关或个人。这一对党内法规上的主体的设定具有重大的意义，这是监督者和被监督者的关系。《党章》第四十条规定、《规定》第二十八条规定、《准则》第九条规定、《条例》第六条规定来看，问责主体就两个：党委和纪委。党委对于本级党组织和党员负有全面的责任。纪委主要是监督责任。但是纪委只能监督下级党委，不能监督同级党委，对于上级更是无法监督。问责对象包括下级党委（党组）、政府和本级党委领导下的履行一定职责的党员干部。从这两者关系看，问责主体一般都是问责对象的领导，甚至是上级领导。从落实两个责任的角度出发，既有可能出现因履行两个责任不力，上级党委纪委问责下级党委纪委，也有可能出现本级党委纪委因履行两个责任而问责本级行管部门或党员干部。这两种情况都属于利用问责制度实现党委纪委的两个责任，也是党内问责的主要情形。 　　（二）问责范围 　　问责范围就是因为什么事情可以问责，一个基本原则就是只要是违反党内法规的行为皆可问责。《条例》分则中规定的很多违纪行为是针对所有党员的，《准则》则是专门针对党员领导干部的，《规定》更是特别针对各级党的领导班子的，正是追究党委主体责任的重要党内法规。 　　问责范围的基本要求是清晰、明确、全面。如果党内法规在问责范围上的规定是不清晰，不明确的，则有权机关可以根据自己的需要对问责范围进行任意解释，对问责对象任意“定罪”。而且被问责的党员即使原先是说一不二的一把手，但一旦进入问责程序，则因为地位的明显弱势，其申辩也难以获得有效回应，其被对待的公正可能更加困难。而法治的精神就是排除权力机关的任意，限制人治。从法规对日常工作的指导性作用出发，也应具备最大限度的清晰明确性。只有明确的指引才能发挥有效的指引，模糊不清，歧义丛生的法规很难对日常的党委和纪委工作发挥实效。全面性是要求问责范围覆盖问责对象的职责范围，既不能遗漏造成有权无责，也不能将不属于问责对象职责范围的事项纳入问责。 　　比如以《规定》为例。《规定》是目前有关落实党委主体责任和纪委监督责任的重要党内法规，其第十九条是领导班子和领导干部问责范围的基本规定，共列了七项，前六项是具体行为，第七项是开放式规定。具有实质意义的是前六项规定，但这六项都是需要进一步明确细化的。比如第一项规定“对党风廉政建设工作领导不力，以致职责范围内明令禁止的不正之风得不到有效治理，造成不良影响的”，其中最重要的概念是“有效治理”和“不良影响”。这是决定是否问责的核心概念，但又是两个比较模糊的概念，何为“有效”，何