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广东省经济开发区管理体制剖析 　　[提要] 作为广东改革发展先行先试的“窗口”和“试验区”，经济开发区已成为推动广东经济社会持续健康发展的重要力量。本文尝试对广东主要经济开发区管理体制的分类、优缺点等进行归纳总结，为各地科学有序地开展经济开发区建设与管理、服务工作提供实用性决策参考。 　　关键词：经济开发区；管理体制；基本分类；比较分析 　　中图分类号：F207 文献标识码：A 　　收录日期：2015年5月22日 　　一、广东省经济开发区的概念界定与职能定位 　　广东省经济开发区一般是指在广东省境内，经省政府或省政府有关部门批准，在严格划定的地域范围内、执行某种经济功能并享有仅在该地域内实施的特殊政策的经济区域。要对经济开发区的管理体制进行研究，首先必须明确经济开发区管理体制要实现的主要职能。一般来讲，经济开发区的管理体制要实现以下两个方面的基本职能： 　　第一，使市场在资源配置中起到决定性作用的调控职能。经济开发区是聚集生产要素、实现经济集约化发展的有效平台，是吸引外商投资的重要载体，与其他经济区域相比较，它的经济建设与发展有其特殊之处和优势。这就需要管理机构制定并实施经济规划、产业指导目录、投资准入清单管理、贸易便利、资金调配和科研鼓励等，更好地发挥“有形之手”的作用，在宏观层面上进行调控和引导，更好地使开发区形成较强的市场竞争力、资源集聚力和对外辐射力。整个调控过程，须遵循和贯彻价值规律、竞争和供求规律，让价值规律、竞争和供求规律在资源配置中起决定性作用。而且调控政策不能存在任何的歧视性和排他性。 　　第二，构建国际化、法治化营商环境的管理职能。经济开发区的健康发展需要一个良好的营商环境，这就要求管理机构一方面要避免进行直接的行政干预的同时，另一方面要承担起建设国际化法治化营商环境的职责，要做好政策法规文件的制定、调整和执行，加强法治建设，通过法律法规明确经济主体在市场活动中的权利、义务和活动规则，保障和维护竞争有序的市场经济。此外，还要提供良好的公共服务，包括科、教、文、卫等，为经济开发区内就业人员提供一个良好的生活环境。 　　二、广东省经济开发区现行管理体制基本分类 　　根据广东省各经济开发区管理机构的法人性质以及职能设置、所赋予的权限大小，可将其管理体制分为政府主导型、政区合一型、“一区多园”分散型、企业主导型、政企混合型、法定机构主导型等六大类。 　　第一，政府主导型管理体制。政府主导型管理体制是大多数经济开发区选用的管理体制。在这种模式中，由省主管部门和开发区所在地级市一级领导组成领导小组，负责开发区内重大发展决策和重大问题协调工作；由开发区所在地方政府派出成立开发区管理委员会，管理区内具体事务，行使地方政府所赋予它的经济管理权限和行政管理权限，管理权限内容由地方政府根据各个开发区实际发展需要而定；为更好地发挥政府作用，开发区一般会引进一些事务所、行业组织等社会中介机构，健全区内的社会服务体系。目前广东省内保税区等海关特殊监管区的管理体制仍属于政府主导型，保税区所在地政府派出管理委员会，赋予其全面的行政管理职权，保税区内的市场活动则由区内企业负责开展。 　　第二，区政合一型管理体制。采取区政合一管理方式的经济开发区，大多是发展速度较快、开发建设规模较大的类型，因为这一类开发区铺开的面比较广，需要强有力的统筹带动能力来实现统一开发和统一管理，集中力量搞好片区开发。管理委员会主任既担任功能区领导职务，同时又兼任所在地方政府领导职务；功能区内既有管理委员会机构设置，又有一级政府机构设置；即承担功开发区的经济建设任务，又承担机关部门的行政管理和社会治理职能，实现两者的融合。随着功能区经济规模扩大、区域建设面积增大、市民化农民数量增多，开发区承担的行政管理功能和社会责任也越来越多，以往的“小政府、大社会、活市场”的管理格局已经不能满足开发区日益增长的管理职能需求，为了提升区内经济社会发展的先导与带动作用，减少开发区管理机构与地方政府之间的摩擦，实现协同治理，这时候，开发区和地方政府之间实现“两块牌子、一套班子”的合署办公就成为了一个合理的选择。政区合一型主要适用于经济开发区与行政区合并或在经济开发区和调整行政区划的基础上形成的综合区域，如广州萝岗开发区，就实行了国家级经济技术开发区、国家级高新技术开发区、保税区、出口加工区与行政区“五区合一”的管理模式，这一管理模式赋予了广州开发区上述四类经济开发区的任务集合，同时拥有国家法律赋予的行政执法权责和社会治理权责。这样，既精简机构，降低制度成本，又强化统筹，在区域开发、功能整合和资源配置中形成一股合力，从而实现了各片区之间的协调发展，加快了向现代化新型城区转型的进程。萝岗区成立后，除了依法成立区政协外，开发区党工委和管理委员会行使行政区管理权责，仅需