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《行政许可法》面临的内外部困境 　　摘 要：我国的《行政许可法》于2004年7月1日正式实施。这部旨在限制政府权力、实现依法行政的法律是我国行政法治建设的重要里程碑，必将推进社会主义民主的法制化进程。但是，自该法实施将近两年以来，也暴露出了一些弊端，主要包括其自身缺陷和面临的外部不合理制度环境两大部分问题。这些弊端直接影响了许可法的贯彻实施效果和其立法精神。对于这些问题，我们必须清醒的认识到并进行持续的观察、关注、评估他们，以发现立法和执行中的缺陷和不足，从而使《行政许可法》更加完善，发挥其应有的作用。 　　关键词：行政许可法 自身局限 不合理因素 建议 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2009）02-035-03 　　 　　一、概述 　　 　　2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施了。该法是一部以单行法的形式颁布的行政许可法，是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律。其制定时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国近年来的行政法立法中是非常罕见的。它不仅是我国经济政治体制改革的一个重要里程碑，也标志着政府正从管制型的政府向一个有限的、透明的、诚信的、负责的、全新的服务型政府转变。除此以外，在规范行政许可权力、促进政府职能转变、反腐倡廉等方面，行政许可法确实也发挥着重要的作用。但是，任何一部法律都不可能完美无缺。 　　我们所走的这种发展模式是在摸索中进行的，没有现成的经验可供我们参考。 　　还没有一个国家是对所有的行政许可做出统一的规范，这样所做出的非常概括的原则性规定，不能为各种具体情况提出相应的解决办法，从而可能会增强相关行政机关实施时的随意性，使《行政许可法》的规定变成走形式。这也就意味着，《行政许可法》本身就包含若干不容忽视的缺陷。 　　就实施这部法律的环境来说，也是有许多问题值得我们去思考的。一部法律的制定与出台只能说是一个开始，最后实施的怎么样，是否达到了其当初的立法目的和所追求的价值理念，产生了怎样的法律效果和影响，才是我们最终关心的。中国社会调查所曾经对北京、上海、广州、重庆、哈尔滨、武汉、南宁等地的1500名公众进行关于《行政许可法》实施效果的电话调查，当问及“在行政许可法实施半年后，您认为它是否达到了您所预想的效果呢？”时，57%的被访者表示没有；32%的表示不好评价；11%的表示达到了预期效果。当问及“您认为，行政许可法实施后，作为普通百姓，您切身感受到变化了吗？”时，73%的被访者表示没有；27%的表示有一点。 　　可见，《行政许可法》实施的效果应该引起我们的反思，而它所面临的制度环境在很大程度上影响着它的实施。这些问题自然成为了《行政许可法》面临的主要挑战和困境。接下来，我们就从以这两个方面分类所存在的问题进行具体深入的探讨。 　　 　　二、《行政许可法》自身的局限 　　 　　（一）行政许可范围界定和其调整范围均过于狭窄 　　1.《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”显然，这一条对行政许可内涵规定过于狭窄。“从事特定的活动”不能完全涵盖我们对于广义行政许可中“赋予某种法律资格或资质、确认法律地位、法律关系、法律事实”的主张。这种错位遗漏不仅仅存在于理论中，行政机关实践中所进行的许可行为更是五花八门，纷繁复杂，不是“准予从事特定活动”所能概括的了的。例如，某个政府向某个公民颁发了一块土地的使用权证书，这个举动属于确认法律地位、法律关系、法律事实行为，但是不属于“准予从事特定活动”行为。如果把许可限定在“准予从事特定活动”这样一个狭小的范围以内，行政机关就可能会以其行为并非“准予从事特定活动”为自己的非法行为进行辩护，从而达到规避法律规制的目的。 　　2.由于行政许可法是与行政审批制度改革同步进行的，难免使审批制度改革成为了行政许可法的经验积累过程。其实，从实质上来说，行政审批和行政许可的概念是等同的。社会大众更多是熟悉行政审批，而行政许可的概念则单纯的停留在行政法学界。所以说，如果最初统一使用同一个概念可能就不会出现实施之后范围狭窄的问题了。 　　（二）许多规定过于原则、概括和空泛，具体判断需要由许可的设定机关确定 　　1.行政许可法旨在解决涉及社会经济生活各个层面的4000多项政府审批权限的问题，而不能为每一种不同情况提供具体答案。政府首先会遇到的问题就是现有的审批中哪些属于行政许可，哪些不属于行政许可，仅凭许可法第二条的宽泛规定是很难做出定论的。 　　2.在哪些事项可以设定许可，哪些事项可以不设定许可，行政许可法作了非常概括性的原则规定，具体判断还是需要由许可