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我国地方政府债务形成机理剖析 　　摘 要：现有关于地方政府债务成因的研究结论并不具有普适性。我国地方政府债务不同于发达市场经济国家的地方债务：我国地方政府债务多为主动负债且债务关系复杂，兼具有财政和金融双重风险的特征。这只是我国地方债务的外在表现。通过研究我国地方政府债务的形成机理，发现地方政府的财政缺口只是为地方政府借债提供了借口，地方政府的双重代理人身份和金融资源的垄断才是地方政府债务形成和膨胀的激励及根源。 　　关键词：地方政府债务；财政缺口；双重代理；金融资源垄断；主动负债；形成机理 　　中图分类号：F832.7 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）011-0066-04 　　一、引言 　　地方政府债务是指地方各级政府运用发行债券或借贷等信用形式，从上级政府、公众以及其他组织和机构取得资金，并承诺在将来某一时间予以偿还的债务。当支出超过该年度正常的财政收入规模时，举债就成为地方政府筹措资金、缓解地方资金供需矛盾的一种有效方式。John L.Mikesell（2002）在其经典著作《Fiscal Administration： Analysis and Applications for the Public Section》里将政府债务的形成原因归纳为三种： 弥补财政赤字，为资本性建设项目融资，弥补某一财政年度的短期资金不足。Henmanta K.Pradhanzai（ 2003），Vander Ploeg ，Casey（ 2004）等都支持上述观点。但Thomas P.DiNapoli（2008）的研究发现，美国地方政府的短期债务从1998年至2007年间增加了17%，主要原因是联邦对地方政府学校资金和其他支出的延迟发放。Henmanta K.Pradhanzai（ 2003）从地方政府分权角度对印度地方政府筹资和债务进行了研究，结果显示地方政府债务的发行是和地方政府事权相对应的。而Bienvenido Oplas，Jr（ 2008） 却把越来越多地方债务的出现归结为地方政府在财政上的不负责任。可见，地方政府债务的成因较为多样，不同地区的成因并不相同；即便是同一地区，其地方政府债务的成因也会因时间的不同而显示出差异性。因此，对地方政府债务的分析不能泛泛而谈，而应基于一个地区的客观实际。 　　近年来，我国地方政府债务不断膨胀，引起了国内学者的关注。目前有关我国地方政府债务成因研究结论大致可以概括为三种：（1）财政体制论。认为我国地方政府债务的出现及其膨胀和财政的分权相关。分税制改革确定了中央和地方的财权和事权，中央拿走了大部分财权，但地方却要承受更多的财政支出，地方债的出现是必然现象（贾康，2011；巴曙松，2010）；（2）行政体制论。认为对我国地方政府官员的考核是基于地方经济增长的，而地方收入只占整个财政收入的25%，远不能适应地方经济的发展需求，地方政府官员要想促进本地区的发展，只能靠举债（赵全厚，2010）；（3）宏观政策论。认为在全球经济危机冲击的背景下，中央财政通过1.18万亿投入拉动4万亿总投资的财政政策，在地方财力不足的状况下，更加刺激了地方债务的出现（高培勇，2010）。时红秀（2010）对此提出了不同观点，他指出，按照两年4万亿元的政策刺激投资方案，各地需要配套资金1.2万亿元至1.3万亿元，但实际上仅2009年一年地方政府通过融资平台实现的债务融资就达5万多亿元。[1]宽松的货币政策想要真正得以实施，需要得到银行和借款人双方的积极响应，两者缺一不可。事实上，在宽松的宏观经济政策激励下，民间投资和居民消费的启动都经历了一个较长的过程，唯独地方政府融资平台扩张投资却立竿见影，这说明地方债务平台公司融资飞速扩张的背后一定另有机理，宽松的宏观政策只是为地方投资冲动提供了温床。[2] 　　这几种观点分别从不同角度解释了我国地方政府债务存在的可能性和出现的原因，对理解我国地方政府债务提供了很好的视角。但它们仅指出了我国地方政府债务存在的外在原因，并不能解释我国地方债务为何不同于国外地方政府债务，更没有解释我国地方政府债务不断膨胀的原因。本文旨在通过对我国政府债务存在及膨胀根源的梳理，揭示我国地方政府债务不同于国外地方政府债务的原因在于其特殊的形成机理。 　　二、我国地方政府债务的特征 　　我国现行法律严格限制地方政府负债。如《预算法》第28条规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。《担保法》规定，除了经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷之外，对向国内债权人举借的债务，国家行政机关不能提供担保。但实际上，我国地方政府负债是普遍现象，只不过这些债务多为隐形负债。主要表现为社保基金缺口