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我国沿海滩涂管理制度法律剖析 　　摘 要：我国目前对沿海滩涂利用的程度不断加大，但在沿海滩涂的管理中却存在着无法可依、管理混乱等问题，因此我国很有必要重启沿海滩涂管理立法，集中解决沿海滩涂范围不明确、管理机构缺乏、权责不明等问题。 　　关键词：沿海滩涂；沿海滩涂的概念；管理体制；审批程序 　　近年来我国对沿海滩涂的开发程度不断加大，然而由于沿海滩涂水陆兼具的地质特征，致使我国对沿海滩涂的管理出现了立法不完善，权责不清晰等诸多问题，急需完善相关立法进行调整。 　　一、我国沿海滩涂管理存在的问题 　　1.沿海滩涂范围和法律性质不明确 　　地质学上沿海滩涂是海陆相互作用的地带，包括滨海陆地和潮间带、浅海三部分。而我国法律却没有认可其海陆兼具的特点，将滨海陆地划归土地相关法律管理，潮间带和浅海部分则由海洋类法律调整。分割管理使滩涂长期以来未能在法律上获得独立的地位，也使沿海滩涂没有明确的范围。 　　同时，沿海滩涂的法律性质到底是属于土地还是海域，法律也没有明确的规定。这导致涉及沿海滩涂征收或者征用时，补偿金没有统一的计算标准，按土地计算的补偿金要远大于按海域计算。因此法律界广泛呼吁要明确沿海滩涂的法律性质。 　　2.管理体制松散 　　沿海滩涂具有捕捞、养殖、旅游，提供水资源、调节气候等多种功能，海洋行政管理部门将沿海滩涂的开发利用和保护视为己任；国土资源部门在其资源开发方面主张管理权；环保部门则拥有防止海岸工程和陆源污染的职权，另外，农业、测绘、水利、轻工等多个部门，也从本部门的利益出发，参与了沿海滩涂的管理，最终形成了分散性行业管理体制。这有利于发挥各部门的专业性，但因各部门职责不同，着眼点不同，管理的目标和对象也不同，造成管理中缺乏必要的合作与联系，出现“重叠”或“真空”管辖，忽略了海岸带的特殊性和整体性。？譹？訛同时，每个部门的管理都涉及一定的利益，有利益时大家争夺管理权，而涉及责任和义务时，各部门又会互相推诿。这也给沿海滩涂管理带来很大混乱，降低了管理效率。 　　3.使用权审批制度混乱 　　⑴部门规定不协调 　　由于各部门管理上的重叠和真空，常令沿海滩涂的使用者不知该到何部门办理审批手续。以江苏省为例，如果匡围滩涂发展盐业，应属轻工业局盐业发展总公司管理，但如果经过匡围的滩涂因不再被海水淹没变为土地，则国土资源局也会对其进行管理。使用者为免以后受责难，通常两个部门都需要去做审批。 　　⑵适用何种审批程序的标准混乱 　　在什么样的情况下适用何种审批程序，应该有明确的标准。然而由于没有法律的明确规定，在地方实践中十分混乱。以江苏省盐城市为例，如进行围海养殖，形成陆地性养殖场，要到国土资源部门办理审批；而形成的是海域养殖场，则需到海洋管理部门办理。江苏省还成立了江苏省沿海开发集团有限公司，若仅是小面使用，只需向该公司租用，而如果是大面积开发，审批程序要复杂得多，一般是由省政府特批，并执行严格的规划、评价程序。虽然以使用效果和面积大小决定适用何种程序的方法具有灵活性，但这却只是一种临时做法，并不能形成严格系统、普遍适用的标准。 　　二、沿海滩涂管理存在问题的原因 　　1.缺乏统一立法 　　面对沿海滩涂诸多的问题，有人认为是执法不严，有人认为是管理混乱，其实归根结底是因为无法可依。 　　我国海岸带管理立法任务其实起步较早。1979年国务院和中央军委就批准了我国海岸带管理立法；1983年，又开始起草《中华人民共和国海岸带管理法》，1985年改为《海岸带管理体例》，前后经数次修稿，历时近10年，最终以失败告终；20世纪90年代我国再次起草《中华人民共和国海岸带滩涂资源管理条例》，出台两次修改稿，但最终也没有解决问题。？譺？訛 　　所以，目前我国对沿海滩涂的管理主要依靠与沿海滩涂有关的单行法或者法规规章。涉及沿海滩涂的法律法规虽多，但它们多是从本部门的利益出发， 为了满足自身专项管理需要而颁布的， 缺乏对其他行业或海洋整体利益的的综合考虑，因此出现很多交叉、冲突和空白。可见，我国非常缺乏一部专门的沿海滩涂管理法律。 　　2.缺少开发利用规划 　　规划是沿海滩涂开发利用的基础，？譻？訛沿海滩涂是一个互相联系的复杂综合体，想要让它可持续的发展，必须要兼顾沿海滩涂的各种功能，并能制定长远的发展规划。而行业管理体制下，各部门管理难免盲目和局限，只顾自己利益，而损害了沿海滩涂的其他功能的实现，旅游业和房地产开发导致沿海滩涂严重的污染和破坏就是典型的例子。 　　3.缺少独立的管理机构，权力微小 　　分散管理的弊端决定了我国需要设立一个能够协调各方的管理机构。在地方实践中，虽然有些省份已经进行过类似尝试，但却因为机构权力微小而最后失败。江苏省在1991年制定的《江苏省海岸带管理条例》中规定海岸带管理部门是管理