我国地方政府发行市政债券问题剖析.docVIP

我国地方政府发行市政债券问题探索 　　一、地方政府发行市政债券的必要性 　　 　　（一）加快城市化进程的需要 　　我国正处于工业化和城市化发展的加速期，根据“诺瑟姆曲线”描述的城市化进程规律和世界各国城市化的经验，我国的城市化水平已经处于曲线的第一个拐点位置，即将进入高速发展的起始阶段，市政建设需要巨额的资金。2006年中国的城市化水平只有43.9%，据国务院发展研究中心测算，以20年后中国城市化水平达到70%为目标，将净增加城市人口近5亿，每增加一个城市人口，按照2003年的价格水平需要投资9万元，20年间所需静态投资为45万亿元。如此巨额的资金投入远远超出政府财政所具备的承受能力，必须进行城市建设投融资体制的改革。目前的主要作法是通过各种途径将一部分有资金实力的、非政府的投资主体引入城市建设领域，实践证明这种改革是正确的。但是城市基础设施的公共物品性质决定了政府应对其进行投资，因此投融资体制改革的另一项重要内容应是允许地方政府通过发行市政债券引导社会资金推进我国的城市化进程。就目前来看，地方政府已经存在的“隐性”债务中的企业债券与收入债券十分相似，已具备收入债券的雏形，因此应以收入债券作为发展市政债券的突破口，促进中国城市化建设。 　　（二）当前我国地方政府“隐性”债务显性化的需要 　　由于我国《预算法》等法律不允许地方政府发行债券或通过其他方式进行债务融资，而另一方面地方政府又承担了大多数的城市基础设施建设任务，这就导致了地方政府隐性负债急剧增加。 　　地方政府的变通融资方式主要有：第一，承诺投资回报。较早时期的城市基础设施特许权授予中，有相当数量的项目是以合同形式，保证外商获得某一固定的投资回报率，把回报率的预期值变成由政府保证的固定收益，这实际上就是债券；第二，信托融资。20世纪80年代重新兴起的信托机构在高峰时期多达上千家，大部分是地方政府的债务融资渠道；第三，打捆项目贷款。1998年后，国家开发银行开始实现从政策性金融向开发性金融的过渡，以省为贷款对象、以地方土地收益或税收收入为担保的“打捆项目”贷款走向大江南北；第四，各商业银行或是以“委托贷款”名义为地方城建集团等国有企业筹资上项目，或是以土地收益、税收收入为质押，向地方政府提供建设资金；第五，中央财政发行国债后再转贷给地方。用于支持地方性公共项目和基础设施的建设，并由地方财政负责到时还本付息，这种方法实质上就是中央财政替地方政府发行债券；第六，由地方政府所属的具有企业性质的机构（如城市开发公司和专业投资公司）代为发行名义上的债券，形式上是一种企业债券，实质上是一种准地方债券。 　　这些变通融资方式虽然可以在一定程度上缓解地方政府城建资金压力，但是还存在很多问题，主要体现在以下方面：一是中央财政替地方政府发债，不仅加重了中央财政的债务负担，而且也不利于强化地方政府的偿债意识和责任；二是与地方政府有密切关系的城市建设公司和专业投资公司以企业债形式筹资，在企业债券市场上会对一般生产性企业产生“挤出效应”；三是造成了地方政府融资体系的混乱，产生了各种变相和隐蔽的地方政府债务融资行为，融资总量难以把握，宏观调控的力度不够；四是融资行为缺乏统一的规范化管理，未能建立有效的偿还机制和决策责任机制，加重了财政和金融风险；五是这种企业债券期限一般较短，多为3－5年，难以达到市政债券长期融资的效果；六是低水平的融资方式限制了金融市场的发展，不利于货币政策的传导和宏观政策的执行。要想对地方政府债务加强管理、降低风险，必须把地方政府的隐性债务显性化，即赋予地方政府的融资权。 　　 　　二、地方政府发行市政债券的可行性分析 　　 　　当前中国地方政府发行市政债券既有可行的因素，又有不可行的因素： 　　（一）可行的因素 　　1.公共物品的费用支出与服务收入之间的不平衡性决定了公共物品的提供者应进行融资。从规范角度来看，地方政府是地方受益的地方性公共物品的供给主体。政府履行提供公共物品的事权责任，必须有相应的资金来源等财权安排来支持。政府财政性资金主要来源于政府提供公共物品和服务的收费，如税收和规费收入。其中，税收是没有特定对象的间接性的纯公共物品服务收入，而规费则属于针对具体对象的直接性的具有一定私人产品性质的准公共物品的服务收入。在政府提供公共物品的费用支出与服务收入之间出现时间和规模不匹配的情况下，融资成为不可避免的选择。 　　2.为了实现代际公平，公共物品的提供者可以进行债券融资。许多公共物品特别是基础设施类的公共物品，一般具有一次性投资规模大和使用年限比较长的特点。如果仅靠建设期内税收和其他政府收入，既不可能满足建设的资金需要，也必然加大建设期纳税人的负担。通过债务融资使债务负担在受益期分摊的做法，则可以在解决公共物品供给的同时，兼顾公平问题。