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浅述城管综合执法问题 　　摘要：城市管理是政府的主要职能之一，城市管理水平是体现一个地区文明程度、综合实力的重要标志。实施相对集中行政处罚权的城市管理综合执法作为行政执法体制的一种模式为城市的繁荣和稳定作出了一定的贡献。城管执法一方面为提升城市形象、维护城市秩序作出了积极贡献，另一方面也经常因层出不穷的负面新闻而招致批评。人们对城管执法的合法性、合理性进行了质疑，并在理论界展开了激烈的讨论。对此，本文对城管制度进行了剖析，针对目前我国城市管理行政执法中存在的普遍性问题进行探讨，力求探寻有效解决问题的方法。 　　关键词：城市管理；行政职权；相对集中行政处罚权；问题及对策 　　城市管理综合执法即城管执法，起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。它把原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权集中于一个机构，把一些职能部门所拥有的管理权、审批权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。该制度目的之一是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。相对集中行政处罚权制度依法创制后，国务院决定首先试行于城管领域。截止目前，除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82个城市外，全国还有193个市级政府和806个县级政府开展这项工作。①城市管理综合执法实行以来，理论界和实务界都给予了较高评价。但是，该制度在实践中遇到了诸如法律地位、职责划分、运行机制、自由裁量权、执法方式等一系列的问题。尤其是城管人员野蛮执法、暴力执法，行政相对人暴力抗法事件时有发生，甚至激发社会矛盾。那么，城管机关是否有执法的权限、它的地位又如何。城管机关及其执法人员到底享有哪些行政职权，他们的职权范围如何划定，这些看似基本的问题直接关系到城管执法的正当性和合法性。 　　一、城管执法机构的法理分析和思考 　　（一）城市管理综合执法机构行政主体的适格问题 　　行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。②我们可以从此定义中分析出城市管理综合执法机构具备行政法上的行政主体资格必须符合两个条件。 　　第一，行政主体依法行使的是国家行政权。根据行政权内容的表现形式可以将行政权分为：规范制定权、处罚权、调解权、组织权、证明权、审批权、强制权、复议权、裁决权、检查监督权等。城市管理综合执法机构行使的是国家行政处罚权，该处罚权是从原属于市容、规划、绿化、市政、环保等职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中分割出来的。 　　第二，行政主体具有行政法上的权利能力和行为能力。行政法上的权利能力是指行政法赋予行政主体享有行政法上的权利并承担行政法上的义务的资格，而行政法上的行为能力则是指行政主体能以自己的名义对外行使行政法赋予的权力和履行行政职责，并能对自己的行政行为独立承担法律责任的能力。③国务院依据《行政处罚法》的法律规定取得调整和重新配置行政处罚权的权力，然后国务院再通过制定相应的行政法规或条例的方式具体落实推行相对集中行政处罚权制度，将该权力授权给各省、自治区、直辖市政府，由各个地方政府对政处罚权主体资格进行重组和分配，最终使得城市管理综合执法机构由于行政法律法规享有了合法的集中行政处罚权，具备了行政法上的权利能力。 　　（二）城市管理综合执法的法律地位和性质 　　1.城市管理综合执法机构的法律地位 　　《行政处罚法》第16条的规定和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）中的相对集中行政处罚权的相关规定是城市管理综合执法的主要依据。依照该法规定综合执法必须是由法律法规的授权执法。可见，城市管理综合执法的权力是依法律法规的授权而来，是具有合法的法律地位的。 　　2.城市管理综合执法机构的性质 　　城市管理综合执法机构的性质是行政机关。《行政处罚法》第16条明确规定“决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，国务院办公厅[2000]第63号文件也作了明确规定，即城管综合执法机关不能隶属于政府某部门，也不能作为部门的内设机构，它必须能独立的行使权力并以自身名义承担相应义务和责任。 　　（三）、对于城管执法权的分析 　　虽然城市管理综合执法机构的主体适格，拥有法律规