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浅述构建黄河流域生态补偿机制 　　【摘 要】作为一项协调流域上下游环境与经济利益关系的环境经济政策，流域生态补偿机制可以为解决当前黄河流域日益严重的污染问题起到积极作用。文章在分析黄河地区水环境特征以及水环境管理状况的基础上，结合实际情况提出了在黄河流域建立生态补偿机制的政策设想，并在分析现有条件和面临问题的基础上，就该政策的实施前景提出建议。 　　【关键词】黄河地区背景；流域生态补偿机制；存在问题；政策与建议 　　0.背景 　　黄河是西北、华北地区的生命之泉，是我国的第二大河，也是北方缺水地区的重要水资源之一。随着流域经济的高速发展，特别是乡镇企业的异军突起，黄河水质污染日趋严重。尽管各级环境保护部门在督促厂矿企业对污染源进行治理方面做了大量工作，但仍未能控制水污染迅速加剧的趋势。污水排放总量已由上个世纪80年代每年平均20亿吨多一点激增至现在年排放达到40亿吨上下，几乎增加了一倍；每年化学需氧量的排放量是140万吨上下，氨氮的排放量每年是十三四万吨，分别超过了黄河水环境容量的1/3左右和2.5倍左右；黄河五类、劣五类水质所占比重居高不下，因水质恶化而造成的事故时有发生。 　　在水资源十分匮乏的黄淮海地区，劣五类水体占到四成至五成，这就更加剧了水资源的供需矛盾。据水利部介绍，目前我国缺水城市有300多座，受影响人口在1亿以上；农村有3亿多人饮水不安全，其中约1.9亿人饮用水有害物质含量超标，6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水。饮用水有害物质含量超标是很突出的问题，并有增加的趋势，致使人民群众的饮水安全受到影响，身体健康受到威胁。总的看，在部分地区和流域，水污染已经呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆地向海洋发展的趋势。[1] 　　1.建立流域生态补偿机制 　　“我花钱种树，他免费乘凉”，“上游保护，下游受益”，“上游污染， 下游遭殃”，这是目前我国流域生态环境建设与保护普遍面临的尴尬与不公平。如果这种不公平长期继续，就无法实现“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展”，甚至影响我们实现构建和谐社会的宏伟目标。 　　黄河流域的上游不仅为中下游地区提供自然资源还为其提供流域系统。上游地区对自然资源的使用方式直接影响到为中下游地区提供的环境服务功能的数量和质量。上游地区是与大江大河流域生态环境治理关系最密切的地区，但又是自然条件恶劣、生态极为脆弱的地区，贫困人口和少数民族最集中的地区，也是开发情况复杂、开发难度大、地方财政十分困难的地区。目前，世界大多数发达国家都已建立起由中下游地区固定受益人群向提供环境服务的上游地区补偿的机制。然而，该机制实施过程中常常遇到中上游地区谁应得到补偿、应该得到多少补偿等难以界定的问题，容易导致受酬权利的混乱。如果这些问题不能得到有效解决，将直接影响到利用补偿机制恢复、保护或改进上游地区提供的环境服务功能。我国在流域系统补偿机制方面已经起步，在广东省、北京市等地区已经有了成功案例。但是我国的流域补偿机制更多地是体现在“扶贫”的意义上，没有法律法规或者政策依据。同时我国现在流域补偿仅仅局限于特定的小型流域，要在大面积的流域管理中推广还有很多问题有待解决。建立健全流域上中下游生态补偿机制， 是使我国流域补偿跟国际惯例接轨的关键问题。 　　2.中国流域生态补偿存在的问题 　　中国流域生态补偿实践在不同规模流域开展，但流域保护的效果并不显著，主要存在以下几个问题： 　　2.1生态补偿的立法、制度和文化缺位 　　目前没有针对生态补偿的法规和立法的可操作性的依据，目前正在起草的《生态补偿条例》将填补这方面的空白，但是在流域资源产权不界定，缺乏生态补偿的保障制度和机构的前提下，《生态补偿条例》的起草和效果将难以保证。生态补偿制度缺失。公共财政制度中的财政转移支付也很少考虑环境因素，更没有涉及生态补偿的问题。流域管理制度也是条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用。由于水管理权不统一，使得各管水部门没有形成协调统一的水资源管理体制，无法实现统一管理及联合和优化调度，也无法实现生态补偿的有效执行和水资源的合理利用。文化缺位体现在公众尤其是处于上游水源区的农户、居民和企业没有环境保护的意识，追逐短期利益的现象比较严重。上游居民认为他们为下游提供水源，应该由下游出资保护，而下游居民认为上游不能污染破坏环境，同时认为政府应该出资保护。 　　2.2生态补偿的支付手段单一 　　生态补偿的支付主要通过财政转移支付、扣缴财政税收等方式补偿给地方政府，而地方政府对资金的利用效率很低，真正用到流域保护方面的很少，相当一部分变成了其他方面的消费性支出。水电公司和水资源费的补贴多