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土地财政去投资化改革将行 　　房地产市场如何健康发展？土地财政的“去投资化”改革势在必行。财政部财政科学研究所所长贾康接受本刊记者采访，深入剖析土地财政的投资化现状及“去投资化”未来。 　　 　　恰逢楼市在以限购为核心的严厉政策是否松动的敏感时刻，住房和城乡建设部(下称“住建部”)日前宣称，已经着手起草第一个全国性的住房发展规划。作为规划核心的“去投资化”很可能成为房地产市场的长期政策取向。 　　去投资化普遍被解读为房市调控政策将持续打压投资、投机等不合理的购房需求，促使商品房市场回归自住本质属性。但土地财政的去投资化才是房市健康发展的“要穴”所在。财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时运用独家的数据，深入解剖了目前土地财政的弊端，并提出了化解之道。 　　 　　一次性税费过高 　　贾康首先介绍，目前中国土地收入占地方收入比重过高，结构失衡。土地使用权交易环节出让收入规模独大，而税收收入和保有环节收入比例偏低。 　　2011年1月7日，国土资源部部长徐绍史在“全国国土资源工作会议上的讲话”中透露，“十一五”期间我国土地出让收入7万多亿元。近年政府收入中土地使用权出让收入比例连年攀升，增长幅度远超税收收入。2007年以来，在我国政府收入中,土地使用权出让收入占比最高(平均为67%),增幅最快。 　　与土地收入不相匹配的是相关税收收入偏低。目前,我国针对土地交易的税种主要是土地增值税、耕地占用税,还有土地及其附属物(即房产)交易环节的契税。此三项税收2010年合计为4631.78亿元,仅相当于土地出让收入的15%。 　　贾康对记者表示，土地交易环节和保有环节的收入高度并不均衡,土地出让收入形成政府收入的表现形式为“一次性”。目前我国土地(及其附属物)上保有环节的税种只有房产税和城镇土地使用税,两税均只对经营性房屋征收,规模较小，而且税基一定不变,没有重评税基的机制。2010年我国房产税和城镇土地使用税收入合计为1898.08亿元,保有环节的收入只相当于交易环节土地收入的6%。 　　贾康表示，此前土地出让收入是不纳入财政管理的。直到2007年1月1日起,国务院才要求将全部土地出让收入缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算,实行“收支两条线”管理,但与一般预算分开核算,专款专用。“土地出让收入的财力意义主要体现在地方政府(特别是市县政府层面)。” 　　公开资料显示，2008年楼市调控冲击了土地市场，全国土地出让收入约9600亿元，同比下降20%。但2009年楼市突然转向，“地王”频现，全国土地收入增加至约1.59万亿元。到2010年，这一数据又随着楼市的火爆猛增至2.71万亿元，2011年我国土地出让金的收入超3.15万亿元，规模之大令人咋舌。 　　 　　投资化倾向弊端 　　贾康认为，“土地财政”并没有等幅提高政府“基本公共服务”能力。2007年以来,征地和拆迁补偿支出在土地支出中占比接近40%。此外,按照国家和各省、直辖市规定,土地出让收入还要按比例扣除规定计提项目,强制用于特定的补助被征地农民社保支出、廉租住房保障资金、教育基金等，必要成本支出要占到土地批租毛收入的70%-75%左右。即土地出让收入大约只有25%可以作为地方政府可支配财力中的“活钱”。 　　但实际情况是土地收入大多被地方政府用于搞投资,直接用于提高基本公共服务水平的支出内容少,改善民生的作用往往有限。且全国土地出让收入约三分之二来自沿海省份，地区发展不均衡。 　　贾康认为，“土地财政”在加大地方政府调控资源能力的同时,隐含对市场和经济秩序的一些扭曲式干扰与短期行为。 　　当然，“土地财政”对于补充地方财力,加速我国城市化工业化进程,促进区域经济发展,发挥了重要作用。“土地”和“不动产”可带来的丰厚收益,确实已经成为地方政府参与资源配置的主要能动手段。但其负面影响也比较明显。 　　贾康向记者介绍，首先，土地收入的支配权还是主要在地方政府领导决策人物，个人或少数人“专断”机制迥异于规范的公共预算机制。另外，国家要求“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入,实行‘零地价’,甚至‘负地价’,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”,但此类现象事实上屡禁不止，城市的几乎所有大投资、大项目背后都有土地的影子。 　　另外,贾康提供的数据显示，地方政府依靠土地收入构建“融资平台”借债、偿账广泛发生,巧立名目进行了大量融资。按照审计署审计结果,2010年底,地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元,比重达38%,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。 　　贾康认为，土地是最为典型的稀缺资源