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社会资本在公共政策活动中效应及培育 社会资本理论形成于上世纪90年代，国内外各学 科学者从不同角度对其作出了关注与解释。社会资本不仅成 为解释社会问题的新方式，更被认为是影响社会发展的重要 因素，以“信任、规范以及参与网络”为内核的社会资本理 论为我们充分认识与研究政治发展、民主治理与公共政策领 域问题提供了一个新的视角。 关键字：社会资本；公共政策；信任；规范；参与网络 分类号：D63-31 A 1004-1494 (2012) 05-0098-04 美国学者帕特南指出社会资本是将民主运转起来的重 要因素，因其能够通过合作从而提高社会效率，解决集体活 动的困境，这是其他资本所不能比拟的。公共政策活动是政 府与社会互动的过程，而丰富的社会资本是其中的基本变 量，它有助于公共政策活动的科学化与民主化，尤其公民的 公共精神的提升、社会规范完善以及参与网络的发展和成熟 为核心的社会资本存量的提升，更是政府与公民合作的基 础。因此，从“信任、规范及参与网络”出发来考量社会资 本与公共政策活动的内在逻辑关联性，对于公共政策活动具 有重要的现实意义。 一、社会资本理论 法国学者布迪厄最早提出“社会资本”的概念，将社会 资本界定为实际或者潜在资源的集合。美国社会学者科尔曼 则将“社会结构”、“社会关系”等概念融入，扩充了社会 资本理论的内涵。而美国社会学者帕特南将社会资本引入公 共政策与民主治理领域，他认为“社会资本是指社会组织的 特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行 为来提高社会的效率。”认为社会资本的重要影响在于社会 生活与政治生活中，能够渗透到社会秩序与政治秩序中去， 发挥类似生产力的作用。帕特南提出社会资本是以信任、规 范以及参与网络为内核，能够促进人们合作与相互信任，通 过人际关系的构筑以及合作关系的产生，将社会成员彼此联 系起来，从而形成社会网络。可以说，社会资本是实现社会 行动目标的重要资源，为社会成员共同利益的实现提供便利 的重要资源。帕特南关于社会资本的界定，进一步拓宽了社 会资本的研究领域，获得了较为普遍的认同［1］。 二、社会资本与公共政策的内在逻辑关系 公共政策过程是由政策参与者在政策系统的输入与输 出过程中所发生的一系列互动行为构成的。公共政策活动科 学化、民主化、法制化的特点，要求在政策活动中协调各方 利益，对各方面的利益诉求进行整合，以期实现利益的平衡 与和谐。对于公共政策活动来说，社会资本反映了社会成员 的信任、参与以及合作程度的高低，社会资本不仅把价值判 断和文化纳入了经济学的分析框架之中，而且还把微观层次 的个人选择与宏观层次的集体和社会选择结合起来，为我们 研究公共政策过程提供了 一个崭新的理论工具[2]24-28。 （一） 社会信任在公共政策活动中的效应 信任是一种重要社会资源，是一种社会粘合剂，可以保 证社会主体做出符合制度规范的行为，从而使社会或者组织 运转更为高效。从某种程度上讲，社会资本是从社会信任中 逐步衍生出来的，是提升社会凝聚力的重要资源。对于公共 政策活动而言，社会信任对政策制定、政策执行等活动有着 重要的影响。政府合法性的基础取决于公民对政府的信任， 对政府活动的认可，所以说一个政府要具备合法性，公民的 认可与信任度极为重要。在公共政策活动中，只有当政府以 公众利益为出发点，公务员廉洁奉公，制定并执行符合最广 大人民利益的公共政策时，政府活动才会受到公众的支持与 信任，政策获得公众的认可，政府的公信力得以提升，进而 保证政府的合法性，巩固了政府与公民间的良性信任关系。 由此可见信任关系着公共政策活动的成败，在国家政治生活 中发挥重要作用。 （二） 社会规范在公共政策活动中的效应 以信任和互惠为内核的社会规范为法律的遵守和执行 提供了良好的价值支撑，社会规范能够约束个人行为，促进 社会合作，降低交易费用，实现公众间的沟通、理解与认同， 保证社会秩序的稳定与和谐。公共政策活动互动不仅涉及制 度或机制方面的，也对社会规范也提出了直接的诉求，公共 政策能够被顺利、高效地执行到位，必须依赖于一定的社会 规范。共识性的社会规范是公共政策活动的根基。社会规范 促使公众产生理性的自觉意识，一方面它可以促进政策执行 主体形成为民负责的公共精神，公正而有高效的执行公共政 策，自觉地遵守法律和纪律，另一方面，它可以促进公民积 极参与政策制定、执行、监督以及评估，有利于增强公共政 策活动的科学性与民主性。 （三）参与网络在公共政策活动中的效应 公民参与网络是开放的，培育以互惠和信任为核心的规 范，任何组织成员都可以自由地跨组织、跨地区、跨文化地 加入其他组织，促进社会成员之间相互理解与宽容，有利于 协调和合作，可以解决集体行动的困境，提升了社会资本的 存量。所以公民参与网络不仅是社会资本