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中国城市房屋拆迁的制度性障碍分析 　　 [摘要] 我国城市房屋拆迁制度是一项重要的公共政策制度。本文分析了现行的拆迁制度存在的制度性障碍，提出了通过事前公示制、补偿听证制、公开招投标来规范拆迁市场的政策建议。 　　 [关键词] 城市房屋拆迁；制度变迁；制度性障碍；政策建议 　　 [中图分类号] F293.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）04-0032-03 　　 　　城市的发展是一个不断进行再建设的过程。为了适应人们对生产和生活的需要，各国政府开始对城市的功能进行调整，对城市的环境进行改善，对不符合城市规划的建筑进行拆除，于是就产生了“城市房屋拆迁”的概念。在我国，城市房屋拆迁是指在城市规划区内的国有土地上，建设单位根据公共利益的需要，按照建设规划要求和政府批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，对房屋的所有者或使用者进行迁移安置，并对拆迁房屋的所有者给予适当经济补偿的一种行为。 　　随着城市建设投资主体的多元化和人们对私有财产维权意识的增强，因城市房屋拆迁引发的矛盾和冲突愈演愈烈，特别是湖南“嘉禾事件”经媒体曝光后，国务院办公厅于2004年6月6日下发了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，明确要求严格控制房屋拆迁面积，凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区，一律停止拆迁，集中力量解决拆迁遗留问题。在拆迁制度相对完善的今天，拆迁矛盾越发突出，不得不引起我们对现行拆迁制度的反思。 　　（一）公共利益的界定。公共利益作为民事立法的重要原则之一，可分为保守性公共利益和扩张性公共利益，前者是指个体行使权利不得侵犯公共利益，后者是指公共利益和个体权利发生冲突时优先选择公共利益。即使在西方市场经济国家，由于政府有义务履行一定的社会公共职能（如修建市政设施、建造安居住房等），如政府控制的可供利用的土地不足，就只能征用私人土地。而非为了公共利益的需要，不能行使土地征用权，只能通过一般的土地市场流转（即市场交易）进行。这是西方国家普遍认同的理论。 　　房屋拆迁正是源于政府拥有的征用权。为防止该项权利的滥用，应当首先在法律上设置一个标准，用以判断一项具体的拆迁行为是否合法。“公共利益”是政府行使征用权的基础，也是城市房屋拆迁制度的立法依据。但对“公共利益”的概念目前尚无统一的界定。一般认为包括两层含义：一是须有公共使用的性质；二是须有公共利益的用途。由于房屋拆迁的目的是获得土地的使用权，因此，房屋拆迁权的合法性应当遵从土地征用的合法性。在我国，土地征用的合法性在法律上得到了确立。《宪法》（1982年）第10条第3款、《城市房地产管理法》（1994年）第19条、《土地管理法》（1998年）第2条第2款及第58条第1款、《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）第42条，规定国家可根据“公共利益”的需要征用和收回土地。显然，从宪法、法律到行政法规，“公共利益”都是土地征用的前提条件，并且在概念的使用上是一致的。然而，在房屋拆迁立法上，这一立法宗旨却悄然发生着变化。1983年国务院发布的《城市私有房屋管理条例》第4条规定：“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……”；1991年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定：“凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的，使用本条例”。这样就出现了“国家建设”和“城市建设”两个内涵不同的概念。特别是2001年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”。事实上，该条例完全回避了城市房屋拆迁的前提条件，对拆迁行为的合法性未作出任何限制性规定。 　　不同的拆迁建设项目，所代表的公共利益的层次性是不同的。一般可以分为三个层次：一是高层的公共利益：它是国家投资的基本建设项目，如三峡工程、京九铁路等；二是中层的公共利益，它是地方政府投资的建设项目，如城市道路、公园等；三是低层的公共利益，它是非政府投资的建设项目，如工厂扩建、片区改造等。前两类建设项目具有一般意义上的公共利益性，不会引起歧义，且得到了社会的普遍认同。而第三类建设项目，由于投资主体的多元化，尽管项目的实施可以提高和改善人民的生产生活水平，但投资主体都是以自身利益为出发点，产生的公共利益是间接的。而我们在现行的拆迁立法上，没有对建设项目是否符合公共利益的需要进行明确的界定，就无法防止拆迁权的滥用，避免拆迁扰民的现象。而2001年的《城市房屋拆迁管理条例》回避拆迁的前提条件，在立法上就更不应该了。 　　（二）城市土地使用权的补偿。国外大部分国家和地区，将土地和房屋视为一个不动产，并且以土地为主设计不动产