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中国灌溉管理面临的困境及出路 　　摘要：中国灌溉事业面临的问题不仅是设施老化、资源短缺，更严重的是灌溉管理体制的困境，这是转型期乡村公共事务供给集体行动能力下降造成的。当前正在推行的以农民用水户协会为组织形式的参与式灌溉管理改革――自主治理模式，是区别于集权化治理和市场化治理之外的第三种模式，然而乡村灌溉事务的集体行动困境，并没有随着参与式灌溉管理的引入而自动解决。借助传统和现代的各种组织文化资源、重建中国农村的社会信任和社会资本，以应对包括灌溉管理在内的各种乡村治理挑战，任重道远。 　　 　　一、中国灌溉管理面临重大挑战 　　 　　灌溉管理在中国历史和经济社会发展进程中一直占有重要地位。中国的气候条件与水资源状况，决定了农业生产以灌溉为主，灌溉对提高农业综合生产能力，特别是保障粮食安全具有不可替代的作用。中国占耕地面积的47％的有效灌溉面积，生产着全国75％的粮食和90％以上的经济作物。同时，中国拥有世界上最为庞大的灌溉系统。根据水利部提供的数据，全国有大型灌区434处，中型灌区7383处，小型灌区1000多万处。中国的有效灌溉面积由建国初期的2.4亿亩，发展到目前的8.67亿亩，灌溉事业在取得巨大发展成就的同时，也面临一系列重大挑战，突出表现在以下三个方面。 　　第一是水利灌溉设施老化问题严重。中国现有的农田水利工程大多是20世纪50年代至70年代修建的，很多灌区工程老化失修严重，灌区末级渠系工程配套不完善，损毁严重，抗灾能力差，用水浪费严重，极大制约了农业综合生产能力的提高。又因近年来农村实行税费改革和“一事一议”的农村水利筹资筹劳方式，导致灌区末级渠系的养护投入严重下降，管理流于形式，渠系输水效率严重下降。据水利部统计，大型灌区主要建筑物有40％左右需要维修，中小灌区有50％左右需要维修。2009年春天中国北方的特大旱情，暴露出水利灌溉设施严重老化的问题。 　　第二是水资源短缺问题日趋突出。目前中国各类水利设施年供水能力约5600亿立方米，其中灌溉是用水大户，约3600亿立方米，占总用水量的65％左右。按正常需要和不超采地下水，中国农田灌溉缺水约200亿立方米。随着经济社会的快速发展，农业用水将面临更加严峻的挑战。根据中国水资源条件和经济社会发展对水的需求，今后相当长时间内灌溉用水总量不可能增加，只能大体维持在现有的水平上，为此，必须大力发展节水灌溉。 　　第三是灌溉管理体制机制亟待改革和完善。计划经济体制对于灌溉基础设施的修建和维护发挥了重要作用。家庭联产承包责任制实施后，分散的农户难以组织起来对灌溉基础设施进行管理。用水者只顾用水，而管水者因灌溉效益低而缺乏管水的积极性，加剧了农田水利灌排设施的老化和破损，加剧了用水的无序和浪费。目前，全国灌溉水的利用率不到50％，一大半在输送和使用过程中浪费掉了。为了进一步提高灌溉工程建设和管理的水平，促进水资源的高效利用，确保农田水利的可持续发展，必须对现行灌区管理体制进行改革和调整。 　　水利部陈雷部长曾经指出：“先天不足，后天失调，浑身是病，难以为继”，是中国很多灌区工程目前的运营状态。导致这一局面的原因，一方面是国家公共财政长期对农田水利的投入不足，另一方面是随着经济社会大环境的变迁，中国的灌溉管理体制不能够适应新的历史条件。从公共管理角度看，中国改革以来灌溉管理面临的困境，核心是转型期乡村公共事务供给的集体行动能力下降的问题。 　　 　　二、中国灌溉事务集体行动困境及其响应 　　 　　建国以来，伴随着中国经济体制的演变，乡村集体行动经历了先兴起后衰落的过程。中国在计划经济时期建立的人民公社体制，是一种集权化的公共事务供给模式，虽然在经济上低效，但通过其超强的政治动员能力、意识形态等要素成功地克服了灌溉基础设施供给中的“搭便车”问题，有效解决了大规模农村灌溉基础设施供给问题。改革以来，随着家庭联产承包责任制的实施，计划经济时期的乡村集体行动模式随之衰落。在中国农村的制度环境(例如土地制度，财政制度、乡村政治结构等)发生深刻变革背景下。分散的农户难以组织起来对灌溉基础设施进行管理，基层灌溉管理无法组织起有效的集体行动。 　　转型期乡村集体行动能力的衰落，导致了灌溉集体行动模式及制度的变迁。其中的一个趋势是农村灌溉集体使用大水利的合作行为正逐步向农户自组织小水利的个体灌溉行为演化，这是由于从大中型灌溉工程取水的实际成本攀升，导致农户自建小型水利设施遍地开花。但是小水利缺乏抗灾能力，而且会进一步切割对大中型水利设施的需求，是一种应当防止的不良趋势。另一个趋势是乡村灌溉设施、特别是小型灌溉设施的产业化和民营化，涌现出承包、租赁、股份合作和拍卖等改革形式。但是这种改革产权、引入市场机制导向的体制改革伴随着一些弊端和潜在风险，其局限性和有效性已经被一些研