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中国扶贫资金的管理体制和政策评价 　　[提要]中国的扶贫资金由多个部门共同管理，分工不准确，资金的分配不够公平，分配的资金的因素不够合理。本文就此问题作一探讨，以期扶贫资金能发挥更大、更科学的作用。 　　[关键词]扶贫资金；管理体制；问题和建议 　　 　　一、中国扶贫资金管理的现状 　　 　　中国的扶贫资金是由多个部门共同管理的。财政发展资金和新增财政扶贫资金的项目管理主要由财政和扶贫部门负责。以工代赈资金的项目管理主要由计委系统负责。少数民族发展资金由财政和民委共同管理。财政扶贫资金的项目管理程序基本相同。一般由乡镇政府和县级业务部门申报项目，县财政局、计委、民宗局和扶贫办对分管的项目进行筛选，由县扶贫领导小组综合平衡、审批，报地(州、市)财政局、计委、民宗局和扶贫办审查汇总，报省财政厅、计委、民委和扶贫办并按财政发展资金使用范围、投向和原则最终确定项目并提出项目及资金使用方案，报省扶贫领导小组审批后，联合下达执行；按省批准的计划，县业务部门和乡镇政府组织项目实施，财政部门拨付资金或负责报账。 　　从2001年开始，根据国务院扶贫办的部署，全国多数省(区)都制订了村级扶贫规划，并在村级规划的基础上制订了贫困县扶贫规划。参与式村级规划的主要目的有三个，一是确认贫困人口，二是提出真正符合贫困农户需要的综合性扶贫项目，三是根据规划项目库来整合各个渠道的扶贫资金，以便整体推进贫困村的发展和贫困人口的脱贫。 　　从1997年开始，中央政府确定的农村扶贫的总原则是省对扶贫工作负总责，并具体制定了“四到省”的原则。为了落实这一原则，财政扶贫资金从中央到各省的分配主要采用的是因数法。省到县的资金分配不同的省采用不同的模式，多数省在参照上年基数的基础上，通过申报项目来争取资金；部分省采用因素法将资金切块分配到县。与中央分配资金到省的方法不同的是，多数省还直接管项目的审批。 　　对于财政扶贫资金的拨付，在中央一级，资金的分配是从每年三月全国人大通过国家财政预算开始的。根据规定，财政扶贫资金必须在预算通过后的一个月内下拨到各省区财政厅。地方各级财政在收到上一级财政下达的财政扶贫资金后，首批下达时间不得超过一个月，比例不得低于80％。多数省区都是分两批下达财政扶贫资金。根据2000年颁布的《财政扶贫资金管理办法》的要求，财政扶贫资金在传递过程中普遍采用了专户管理，以便减少挪用。根据2001年财政部制订的《财政扶贫资金报账制管理办法》的规定，报账制已经在全国推行。项目和资金的公示在一定程度上减少了扶贫资金的滥用。 　　同级及上级审计部门对财政扶贫资金使用情况进行的专项审计。各级管理部门进行的专题调研；同级管理部门之间的互查；上级管理部门对项目和资金进行抽查；由项目实施单位及各级管理部门组织自查；随着财政扶贫投入的不断增加，各级政府对资金使用情况的检查监督工作也越来越重视。 　　 　　二、扶贫资金管理中存在的问题 　　 　　中国在扶贫资金的管理和使用方面进行了一系列的改革和创新，有效地控制了扶贫资金的流失，但在资金管理中仍然存在一些需要改进的问题。 　　1、财政扶贫资金的分配不够公平，分配资金的因素不够合理。多数省到县的资金分配仍采用基数法，各县主要通过项目的申报来获得资金。基数法最大的问题是不能很好的体现资金分配与贫困程度的对应关系，也与使用效果缺乏联系。即使中央到省和部分省到县的资金分配已采用因素法，但因素的确定还不是很完善。 　　2、项目和资金多头管理，分工不明确。在目前的体制下，参与项目和资金管理的共有多家，如财政、计委、扶贫办和民委等。到目前为止，还没有形成一个各方都能接受的分工合作框架。在省一级，项目和资金的管理更是千差万别。项目和资金多头管理及分工不明确所带来的问题是协调成本高，并造成贫困县多方跑项目。 　　3、项目的申报和实施过程中缺少群众参与，资金不能及时到位。现在通行的扶贫项目申报、审批过程，是在行政机构封闭状况下进行的，不透明，农民没有发言权；项目能否成功，没有人承担责任。相当部分扶贫项目规模小，并且直接到村到户，让远离基层的省、市一级来审批，很难避免“瞎指挥”。此外，项目申报和审批时间过长，资金不能及时到位。项目和资金多头管理和难于协调以及省直接审批项目是资金不能及时到位的深层次的原因。 　　4、项目资金被挪用的现象时有发生，比较多见的发生在县、乡两级。挪用资金的原因主要是两方面。一是贫困地区地方财政紧张，二是目前的项目和资金管理体制使资金挪用并不困难(相对于其他很多专项资金而言，财政扶贫资金的挪用问题并不是最严重的)。中央的项目和资金管理部门远离项目实施地点，并且还没有建立有效的检查和抽查制度；而多数省的项目和资金管理部门把主要精力放在项目的审批和资金的分配上，对项目和资金的监督和检查则明