城中村产生经济根源.docVIP

城中村产生经济根源 　　摘要：城中村产生的根源是复杂的，是城市化过程中国家二元化土地管理制度和二元化社会管理制度及地方政府的无度征地政策交互作用的后果，是地方政府廉租房供应职能缺失的表现，也是城中村相关主体利益博弈的结果。因此，只要城中村问题产生的社会基础存在，城中村在未来一段时间内将长期存在。 　　关键词：城中村；二元化制度；政府 　　中图分类号：F299.21 　　文献标识码：A 　　文章编号：1007-7685(2009)09-0045-03 　　 　　关于城中村的形成原因，学界的主流观点认为是村民基于经济利益的驱动在有限的宅基地上无限加盖贴面楼、握手楼所致。笔者认为，这只是对城中村表象缺乏深入了解和思考的片面认识，这种狭隘认识不仅掩盖了城中村的真实成因，而且将城中村的形成责任推卸到城中村村民身上，歪曲了事实，不利于城中村问题的解决及其村民生活出路的合理安排。笔者研究认为，城中村的形成非一朝一夕之功，而是国家城市化快速发展过程中各种制度及政策交互作用的共同结果，只要城中村的社会基础存在，其在可预见的未来并不可能消失。 　　 　　一、城中村是国家二元化土地管理制度实施的结果 　　 　　宪法和土地管理法明确规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市的土地属于国家所有，依法用于建设城乡住宅和公共设施、工矿企业、交通水利设施、旅游设施和军事设施等；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，都属于集体所有，主要用于农业生产，还可以兴办乡镇企业、建设村民住宅或乡(镇)村公共设施和公益事业。 　　随着城市建设的发展和城市人口的增加，城市规模需要不断扩大。根据《宪法》修正案第20条“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”和《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，城市发展对土地的需求只能通过将农村集体土地征收为国有土地(即集体土地的国有化)的方式，再区别不同的建设项目通过行政划拨或出让、转让，开展城市建设。在早期的城市化过程中，政府为降低征地的经济成本和社会成本，征地时有意避开村落。这种征地办法，在当时虽然有效避免了村落拆迁补偿等一系列复杂的法律问题，但却在中国城市化发展进程中留下了一个解不开的结。那些失去了耕地的农民仍然留在原来的村庄，村落逐渐被城市建筑所包围，最终成了所谓的“都市中的村庄”。 　　 　　二、城中村是城乡二元化社会管理制度长期挤压的结果 　　 　　20世纪50年代中后期，我国逐步建立了重工轻农、重城轻乡的二元化社会管理体制，在户口迁移、粮食供应、就业安排、社会福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，在土地管理、规划建设、基础设施、文化教育、治安消防管理等方面实施城乡分治，使“农民”与“居民”、“城市”与“乡村”分属不同的管理体系：即城市建设由政府的公共财政资金支付，乡村建设由乡村集体经济组织自治，特别是国家在城乡结合部农村宅基地使用与建设管理方面存在法律真空。不仅如此，国家还通过“工农业产品剪刀差”政策，剥夺农业剩余，导致“农业落后、农村贫穷、农民贫苦”的问题长期存在，以至于基础设施薄弱、文化教育落后、村民生活环境差成为我国广大农村地区的普遍现状。 　　时至今日，城乡二元化社会管理政策仍然未得到有效改善，公共财政对广大农村地区的规划、建设和管理投入依然薄弱。因此，承包地和宅基地不仅是农民生活的依托，还是他们就业的场所、医疗和养老的保障，更是他们对未来美好生活希望的寄托。然而，城市发展对土地的需求，使农民承包的土地被依法低价征收，失地又失业的村民因无地可耕，便凭借城中村优越的地理位置开始在有限的宅基地上自行、无限制地加高住房并出租，最终形成了楼与楼之间背靠背、脸对脸、肩并肩、手拉手的密集型建筑群落，严重影响了村内住宅之间的通风、采光、私密、消防和安全。但城中村低廉的房租与生活成本、便利的交通与区位优势，吸引了大量的流动人口在城中村租住或谋生。由于历史原因，已位于城市建成区内的城中村却一直游离于城市管理系统之外，政府公共财政提供的规划建设、市政设施及消防管理并不及于仍属于农村的“城中村”。在城乡分治体制之下，城中村集体经济组织既要负担本村的基础设施和公共服务设施建设，又要维护本村的社会福利、计划生育、社会治安、卫生保洁、消防、纠纷调处等社会管理。这一庞大的工作任务，对政府而言，无疑是一个天文数字的财政负担，但在现行体制之下，却是由村级组织所负担。在传统村落组织结构及社会关系网络下，城中村的管理仅限于本村村民，而当数倍甚至十倍于自己的外来人口涌入城中村时，村集体组织根本无力承担，那些年久失修、不断老化的村内基础设施难负此重，城中村污水横流、黄赌毒泛滥、脏乱差蔓延