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官员问责制度化常态化路径探讨 　　[摘要]虽然新一轮“问责风暴”迈出了问责制发展的重要一步，但官员问责远未达到制度化、常态化的要求。为此，本文以“问责风暴”过程中蕴含的四对主要矛盾为出发点，探讨官员问责制度化、常态化的路径选择问题，认为其突破口是开展绩效问责，不可或缺一环是构建官员复出机制，关键是统一的问责立法。 　　[关键词]官员问责；制度化；常态化 　　[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1007-1962(2009)01-0028-03 　　 　　随着山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件等重大突发事件接踵而至，孟学农、李长江等多位高官或引咎辞职或被免职，继2003年“问责风暴”之后，政府以前所未有的密度、速度掀起了新一轮“问责风暴”，体现了责任政府、服务政府、法治政府应有的责任和态度。然而“风暴”的间歇性、短暂性特征制约着问责的实践效果及其长效机制的构建，官员问责远未达到制度化、常态化的要求。 　　制约官员问责制度化、常态化的关键主要有四对矛盾。第一，“自上而下”与“自下而上”之矛盾：问责的发起者和启动者多是上级党政部门，问责主体单一，难以解决上级党政部门由谁问责、“能上不能下”的问题。各项问责法律法规自上而下推动，制约着地方主动性、灵活性和积极性的发挥。从上级党政部门到人大、法院再到民众，问责监督主体的权力也呈现出递减弱化的趋势。第二，“火线问责”与制度问责、常态问责之矛盾：在媒体和舆论的外在驱动、在重大突发事件造成民愤下的“火线问责”，缺乏“违规即追究”的内在责任动力，仅对执行环节进行问责，属于典型的事后问责制。第三，问责“大”与“小”之矛盾：大灾大难大祸等大风险问责官员比例较高，工作中的失误等小风险问责官员比例较低；部分官员因“小”(个人利益)失“大”(民众利益、公共利益)。第四，责任“轻”与“重”之矛盾：与权力划分相比，我国较忽视对党政部门责任“轻”、“重”的划分；即使划分了责任的“轻”、“重”，由于绩效考核体系欠完善，也会给官员推脱“重”责任以可乘之机，仍能以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任这个“重”责任。为此，本文以探求解决四对主要矛盾为出发点，探讨官员问责制度化、常态化的路径选择问题，使官员问责形成长效机制。 　　 　　一、制度化、常态化的突破口――绩效问责 　　 　　彼得斯认为，“对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。”而提升政府效能和服务品质的重要举措即为绩效评估，用绩效评估强化问责被视为政府责任机制的根本性变革。作为问责制新形式的绩效问责，在国外发展初具规模，鉴于其与行政问责的兼容性，在当前行政主导模式下，成为转变问责形式、提高问责效能的突破口。 　　绩效问责是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种问责形式，它限定了政府的基本行为领域(许元善、楚德江：《绩效管理：行政问责制的新发展》，《中国行政管理》，2007年第11期)。这对区分责任的“大”与“小”、“轻”与“重”起着至关重要的作用。国外的绩效问责实践值得我们借鉴和吸收。美国实行绩效预算管理模式，形成包括年度绩效计划、绩效报告、绩效评价、绩效反馈在内的绩效框架体系，有严格的绩效指标，专门的绩效机构(NPR――国家绩效审查委员会)。我国的绩效问责可考虑在绩效指标、绩效机构等方面做出探索。我国可筹备成立绩效审核委员会，类似于澳大利亚新南威尔士州的“政府部门财政支出和服务质量评议会”(CCQG)，直接对总理负责，扮演内部“监控人”和外部“联系人”角色，采用项目工作组的组织结构，制定严格的评估程序和评估标准(宋涛：《行政问责模式与中国的可行性选择》，《中国行政管理》，2007年第1期)，全面审核事前、事中、事后的绩效评估情况，形成绩效问责的发布机制、反馈机制、评价机制、奖惩机制等在内的绩效问责体系。在绩效指标方面，把质量、成本、效益、效率、结果、人民满意度等纳入指标体系中，从“服务对象、其他利益群体、政府服务、信息沟通”四方面规定具体的评估指标，如“部门财务报告陈述、固定资产管理计划、开展活动花费”等一般性指标和“外部审计报告、内部中国墙”两个特别的评估指标，因时因事地以定量和定性方法形成科学、客观、可操作性的绩效指标体系。 　　 　　二、制度化、常态化不可或缺的一环――官员复出机制 　　 　　在新一轮“问责风暴”中，“复出”刚满一年的山西省省长孟学农因襄汾溃坝事故引咎辞职事件最为引人关注。事实上，早在2003年SARS事件后不久，两位被免职的部级高官张文康、孟学农先后被任命为宋庆龄基金会副主席、南水北调办公室副主任，而后是原中石油总经理马富才出任国家能源办副主任……一系列“问题”官员悄然复出引发了对官员复出的大讨论，官员“能上不能下，能进不能出”问题被推到舆论的风