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政府意愿能力与社区自治组织发展 　　 [摘要] 为了促进社区自治组织的发展，必须增强地方政府实行社区自治的意愿，减少其权利能力；必须更多地考虑到加强社区组织对自身合法权益的保障，也应该更多地考虑到社区组织对政府侵犯社区自治组织合法权益的防范、诉讼和赔偿。所以在中国的社区治理建设上，我们应该本着在现实的基础上进行理想化的构建。 　　 [关键词] 政府意愿； 政府能力； 社区自治组织； 能力准备 　　 [中图分类号] C912.8 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）10-0035-02 　　 　　20世纪90年代后期以来的“社区建设”运动，为城市社区自治制度的变革提供了契机。在各种区域性社区试验的推动下，城市社区自治组织相应地发生了变化，发展趋向是有利于自主社会的发育和居民自治能力的提升。由于这场制度变革受政府意愿和能力的制约，因此，社区自治组织发展缓慢。为促进社区自治组织的发展，必须强化政府意愿和减少政府能力，形成“小政府、大社会”，构建服务型政府。 　　 　　一、社区自治组织的演进：一种分析性描述 　　 　　改革开放以前，由于政府没有实行社区自治的意愿，又有很强的权利能力，因此，我国的社会管理长期实行着一套“行政直线式”管理体制。所谓的“行政直线式”管理体制是指按行政机构从上到下划为一定层次，层层设立行政管理机构，管理权限属于上级，逐级上推属于最高行政权力机关。在这种管理类型中，管理机构的运行机制主要靠上级权力机关的约束，越往社区，权力越小，管理能力越弱。作为一种管理行为和管理模式，它视国家行政权力为管理经济生活、政治生活和社会生活的唯一主体，上述活动的开展强调行政权力体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位，并且总是排斥非政府组织或民间组织在经济、政治与社会发展等各方面的应有地位。在这种体制下，我国城乡的微观地域性社会就不足以成为现代意义上的社区共同体，而只是人们居住的地区，是一种社会功能萎缩、社会机制发育不良、社区角色不清、居民参与度极低的单一行政化了的“前社区”。由此，政府作为国家利益的代表，也就成了组织和管理经济、政治和社会生活的唯一主体，当然也就成为地域社会管理的唯一主体。至于各类工商企业、事业单位和社会团体，包括农村的人民公社和生产队，实际上都成为执行政府计划与意志的“附属单位”。在这种情况下，国家或政府的行政权力与职能得到极度膨胀，社区组织不可能发展。 　　在我国改革开放和社会转型期的初期，随着我国经济体制改革的深入，我国的社会转型开始向社会领域拓展与延伸，从而导致了社会福利、社会保障、社会管理等一系列的改革。社会领域的转型与改革，增强了政府发展社区组织的意愿，同时，随着中央政府权力的下放，中央政府权力减弱，打破了“行政直线式”管理体制的绝对支配地位，为现代社区管理新体制的营造奠定了坚实的基础。其一，随着经济体制改革的深入和现代企业制度的建立，企业开始改变“政企职能不分”、“社企职能合一”的单位制架构，开始剥离原来承担的大量的社会服务、社会保障与社会管理的职能，还这些职能于社会、社区。换句话说，现代企业制度的建立必然要求社会与社区的发育与之相匹配，要求不断发育成熟的社会及社区能够承担企业剥离出来的那些社会性职能。其二，与现代企业制度要求相似的是，市场经济的发展也要求教育、科学、文化、卫生等事业单位按“政府、事业单位职能分开”、“事业单位、社会职能分开”的原则，将原来承担的社会服务、社会保障和社会管理等职能剥离出来，使其回归社会和社区。其三，市场经济的发展要求政府为其营造适宜发展的体制性环境，要求革除行政集权主义，要求重新构造政府与企事业单位的合理性关系。因此，作为管理者的政府，应适时地改变原来的集权主义角色，将属于企事业单位和社会团体及社区的职能剥离出来，使之回归本来的角色。这一剥离过程，一方面促进了市场经济的发展，另一方面则促进了社会与社区的发育和发展。其四，随着市场经济的发展，随着人们的“单位人身份”趋向多元化，人们与社区的联系也愈加紧密。人们不仅要求社区为其生活质量的提高、人的社会化的实现以及社会福利、社会保障与社会安全等提供可靠的社会支持，同时也要求社区能够成为他们参与各种社会事务、实现不同社会价值的重要场所或重要载体。事实上，自20世纪90年代以来，我国的社会发展长期滞后于经济发展的局面开始转变，社会发展不仅成为经济发展的重要保障，而且也成为我国社会转型的基本内容之一。正是在这种历史背景下，经济与社会的协调发展、建设可持续发展社会的理念，开始为人们普遍接受；也正是在这一背景下，现代社区的建设在我国的广大城市和一些乡镇掀开了崭新的一页，社区的内在价值和重要功能终于被越来越多的人所认识，社区自治组织应该得到迅速发展。 　　当然，改革与发展，建立社会主义