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浅析中国行政法治发展进程中教训与经验 　　摘 要:我国不曾有过西方民主和法治式的行政法与行政法制度,在我国,真正具有现代民主意义上的行政法的产生和形成经历了一个非常曲折的过程。对这一艰难历程进行回顾和解析,从中总结行政法治发展的教训和经验,有助于我们告别人治,走向法治,真正落实依法行政,建设法治国家。 　　关键词:法治 人治 历史发展 教训与经验 　　 　　从1949年中华人民共和国成立到1999年的宪法修正案确立实行依法治国,建设社会主义法治国的治国方略,从1954年中华人民共和国宪法颁布到2004年的宪法修正案确立国家尊重和保障人权,以及《全面推进依法行政实施纲要》确立建设法治政府的目标,中国为选择和探索公权力的运作模式,选择和探索权与法的关系模式,历经了半个多世纪,付出了沉重和痛苦的代价,当然也获得了弥足珍贵的教训与经验。 　　一、法治与人治的最初较量 　　1949年中华人民共和国成立,中国共产党取得了执政地位。党执政后,如何行使公权力,有两条道路可以选择:第一条道路是,党和国家充分地、不受限制地运用手中掌握的公权力,以严密的计划和国中所有的资源为手段,去实现党的预定目标--消灭剥削、消灭压迫、建设自立于世界民族之林的强盛的中国;第二条道路是,依法治国,以法规范和控制党与国家的权力,以人为本,一切公权力的行使均受法律的约束,均以人民的幸福和安康为依归。 　　由于发展和强国心切,我们选择了第一条道路。原本设想,这条道路会是一条快速发展的道路:通过几年或十几年时间,彻底摧毁旧的上层建筑,废除旧的生产关系,建立起全新的上层建筑和生产关系,从而推动生产力突飞猛进的发展,赶英超美。但是,结果却事与愿违,生产力不仅没有能突飞猛进的发展,反而使经济接近崩溃的边缘。于是乎我们怀疑党外党内存在大批的阶级敌人,是党外党内的资产阶级破坏所致,因此必须大搞阶级斗争,一切以阶级斗争为纲,于是乎我们反右、四清、文革……最终我们不得不放弃这条道路,也不得不反思为什么会悖理我们为人民谋幸福、为国家谋发展的初衷。 　　(一)最初的法治探索与放弃 　　从1949年10月至1956年12月,国家共颁布行政管理方面的法律、法规829项[1],在公权力运作上比较重视行政法制制约:既制定各种行政组织法,为政府实施行政管理确定权限、规定责任;又颁布各种行政管理法规,为政府实施行政管理确定准则、规范、标准、程序;同时设立行政法制监督机构,对政府机关及其工作人员行使职权的行为进行监督,保障政府机关及其工作人员合法地、准确地和有效地行使职权,保障公民的合法权益不被政府机关及其工作人员违法失职行为侵犯。 　　但由于在政治体制上存在着党政不分的问题,从而在行政法上并不可能实行严格的权责统一原则和越权无效原则。虽然颁布了大量的行政管理法规,但由于在行政管理领域,领导人指示传统习惯上占有最优地位和具有最佳效力,从而人治并不曾完全为法治所取代。虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度,但是由于不承认权力制约原则和没有建立系统有效的监督机制、特别是在监督机制中缺少行政诉讼环节,公民对政府机关及其工作人员的申诉、控告并非都能得到及时、公正的处理,公民因行政行为所受的损害并非都能得到适当的赔偿,公民也不能到法院去控告政府机关的违法失职行为,使政府机关作为被告和公民一道接受法院对他们之间发生的争议的审理、裁决。 　　党和政府虽然一直在探索法治道路,但是最高领导人在心理上还是更倾向于人治的。因此,在国际国内出现某些所谓的“阶级斗争新动向”[2]后,就完全放弃了对法治的探索而毅然决然地实行人治。 　　(二)极端的人治导致了国家和人民的沉重灾难 　　1957年至1978年20多年间,是中国行政法制发展缓慢、徘徊、停滞和倒退的时期。这一时期从整体上说是行政法制被摧残、被践踏的年代,但具体可以分为四个时期,各个时期的情况有所不同:1、1957年至1961年,行政法制首先遭到冲击和被否定,但这个时期仍有部分法律制度在运行。某些行政法制甚至仍在创立,如1957年6月人大常委会颁布的《中华人民共和国监察条例》,10月颁布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》等等,这些法规都是调整行政管理的重要法规,但由于大跃进的全面展开,行政法制在各个实际领域受到全面冲击,大量的行政法律、法规,因不适应大跃进的需要而被实际废止。2、1962年至1965年,这个时期由于政治上对左的路线有所批判和纠正,经济上对国民经济进行调整,行政法制有所恢复。3、1966年至1976年,由于林彪四人帮两个反革命集团利用毛泽东同志晚年的错误,制造个人迷信,使民主和法制继续遭到蹂躏,行政法制建设处于一片萧条的状况。4、1976年10月以后到1978年,这一时期四人帮虽然被打倒了,“文革”虽然结束了,但是左的路线并没