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浅议我国现行财税体制对县级政府财政职能制约 　　【摘要】在我国县域经济快速发展的过程中，县一级财政起到了非常重要的促进作用。县级政府要行使好它的财政职能，必须拥有相应充足的财税收入。本文从我国县级政府的财政收支实际出发，从财政的自我保障能力、转移支付制度、税源结构与规模等角度分析了我国现行财税体制对县级政府特别是后发展的县区政府行使财政职能的几方面制约，并提出相应的对策建议。 　　【关键词】财税体制；县级财政 　　 　　自1994年分税制改革以来，我国现行的财税体制在增强中央调控能力、促进经济高速发展方面发挥了重要作用。但从经济发展的实践来看，现行的财税体制在某些方面还存在着弊端，影响和制约了县域经济，特别是后发展县区经济的发展和财力的提升。从实际来看，主要体现在以下几个方面： 　　（一）财税收入向中央和省市集中，县级财政自我保障能力弱 　　县级财政的主要税种包括增值税、消费税、营业税、企业所得税和个人所得税，这五个税种的收入占到每年财政收入的一半以上，同时这五个税种又都是上划中央和省的税收税种，且上划比例高（详见表1）。计算中央与地方收入的上划下划方案，是以1993年度财政决算为依据的，这虽然照顾了富裕地区的既得利益，但同时也限制了后发展地区的财力增长。特别是处于经济刚起步城市的县区，经济基础十分薄弱，又面临工业化和城镇化等多重压力，财力增长阻力很大。 　　随着近几年县域经济的加速发展，一些县区以建设工业园为依托，引进了规模化工业项目，使税收收入的增长速度超越了财政收入的增长速度，并由此带动上划收入增长较快。但由于中央和省市的下划收入仍是按照分税制最初定的基础和比例，因此，使地方分享的上划收入比重在不断下降。同时由于每年大量的建设投入，地方的可用财力增长并没有带来财政保障能力的实质性提高，反而因为财政支出和上划收入的相对增加而使财政支出保障系数逐年降低。 　　与此类似，当前制度下的税收返还一定程度上也存在不协调的问题。现行的税收返还制度严重依赖基数，不同地区的起点差异很大，后发展地区原始的返还基数低，返还收入与近几年加速发展的各项经济指标不相协调。税收收入中最主要的几项：增值税、消费税和所得税，即使在上划收入增长很大的情况下，税收返还的数额变化也不大，增长幅度落后于上划收入的增长，而且所得税返还数额一直不变，这样就使得返还比例逐年下降，经济上的加速发展无法反映在税收返还的补助上，难以调动地方扩大税源、拉动增长的积极性。 　　另一方面，县级财政税源结构不尽合理也在一定程度上影响了财力增长。我国大多数后发展的县区经济结构比较单一，许多县区的经济增长的“大头”是房地产业、建筑业和资源型产业，这种行业一次性投入大，缺乏后续增长，而且容易受到国家政策、宏观调控、社会发展和投资环境等因素的影响，税源稳定性较差。加之上规模的重点税源企业少、缺乏支柱型主体税种、地方税务机关对税源管理的精细化程度不足，使得县级财政在税源上缺乏持续增长能力，县级财政自我保障能力较弱。 　　（二）转移支付制度不健全，县区级财力增长与经济发展不协调 　　转移支付是县区获得上级财政支持的主要手段之一。现行的转移支付制度也存在着以下几方面的问题： 　　一是部分转移支付变相增加地方负担。现行的转移支付包括税收返还、原体制补助、财力性转移支付、专项转移支付和年终结算补助等多种形式。这种混合型财政转移支付制度结构复杂、有时不仅没有达到支持地方发展的效果，反而加重了地方的负担。例如在中央对地方的转移支付中，专项转移支付项目的种类最为繁多、规模也很庞大，但常常带着“龙套”，要求地方财政层层配套，不仅规定了专款专用，还需要配套资金，既干扰了地方财政预算的安排，也增加了地方财政的压力。 　　二是转移支付“一刀切”情况比较严重。目前实行省直管县的财政制度，转移支付的核定是市和县分别核算的，这为经济相对落后的县带来了很大的经济扶持，同时也减轻了市级财政的压力。但在经济后发展地区的很多城市还存在着落后的城区，也需要引起关注。例如一些落后的区名义上是城区，实质是以农村为主的县级建制区，经济条件比周边一些县还要困难。但由于转移支付补助是由市里统一核算拨付，全市平均水平受一些发达城区带动已经高于补助标准，这些城区就无法取得同等条件的县能够得到的转移支付补助。 　　三是转移支付的分配不够透明和规范。现行转移支付制度在某些方面不利于遏制腐败现象，由于各地方情况千差万别，中央政府不可能做到完全准确地掌握地方的详尽信息，在这信息不对称的博弈过程中，很难保证财政资金分配过程的公平公正，转移支付的效果受到一定影响。在一些县区，“年终突击花钱”、“跑部钱进”，好建“面子工程”、“形象工程”的现象层出不穷，民生改善问题却被排挤到次要位置上。这些乱象的根源在于目前的转移支付分配办法