分权与制衡——当代中国中央与地方关系必然选择-法学；宪法学与行政法学专业论文.docx

引言 引言 PAGE PAGE IV 引 言 国家的整体和部分的关系,在一国政治、行政关系体系中居于十分重要的地 位。这种关系在实际政治生活中主要表现为中央政府与地方政府的关系,亦即中 央政府与地方政府之间彼此职责权限的划分,它构成了政府内部的纵向权力结构, 是国家行政管理的一个基本的和主要的方面。能否正确处理这两者关系,合理配 置行政的纵向权力结构,直接关系到一个国家政治和行政活动的稳定有序和整个 社会的协调发展。故而中央政府与地方政府的关系问题一直是行政学研究的核心 课题之一,也深受世界各国政府的普遍关注和重视。如何妥善地处理中央与地方 关系是世界各国普遍面临的重要课题。“它直接关系着国家的统一、民族的团结、 经济的发展和社会的稳定。”① 但是纵观目前学术界对中央与地方关系的研究，我们发现对中央与地方关系 的研究，多是宏观的理论研究，实证研究较少，个案研究就更少，对于中国和西 方先进国家个案比较分析进行的论述更是少之又少。本文试图深入分析出处理中 国中央与地方关系的核心问题——利益平衡，并从博弈角度提出一些对我国中央 与地方法治化提出的可行性建议， 比如明确中央专有权，细化中央与地方的互 动机制，加快法治化的进程，建立小而富有权威的中央政府等。 （一）国外研究情况综述 国外学者对中央与地方关系研究较早，在 1851 年英国法学家史密斯就写了 《地方自治与中央集权》一书，提出了中央集权与地方自治不能偏颇的史密斯主 义。20 世纪 80 年代以来，琼斯主编的《中央与地方政府关系研究的新方法》， 其主题就是探讨用什么样的新思维和方法来研究中央与地方关系。P·桑德斯撰写 了《为什么要研究中央与地方关系》，载于《地方政府研究》上。此文的主旨是 研究中央与地方关系具有的重要意义。伊夫·梅尼主编的《西欧国家中央与地方 关系》，分析了西欧英、法、德、西、意、比六国的中央与地方之间的各种关系。 戴维.米勒卞编的《布莱克维尔政治学百科个书》相关词条对中央与地方关系作 了相对科学的定义，并对中央与地方关系的两个基本类型:合伙型和代理型进行 相应的阐述。 美国历史上存在着根深蒂固的地方主义传统。这种传统一直成为中央与地 方政治冲突的主要原因。这种冲突不但涉及到联邦与地方政府间管辖权的如何划 分，同时也涉及到美国公共政策制定和实施中联邦与地方政府各自所应承担的角 色和责任。美国联邦与地方政府之间的关系的主要法律依据是美国宪法。1868 ① 《毛泽东选集》第五卷，人民出版社 1977 年版，第 276 页。 年通过的第十四条修正案实际上是把联邦宪法中“权利法案”的适用范围扩充到 南方实行奴隶制的各州。它规定：任何州不得制定和实施限制合众国公民权利的 法律，不得拒绝给管辖范围内的所有人的平等的法律保护。从而在相当程度上限 制了各州保留的权力，同时也为联邦政府干预地方事务确定了法律依据。 联邦 政府影响和控制州与地方政府的手段主要有两种。第一种是制定具有约束力的指 令和法规，第二种手段是提供有附加条件的联邦资助。 德国宪法的联邦主义其实就是一种单向控制模式。德国的联邦政府的组成和 立法上一定程度上依赖于州政府。德国实行两院制的议会制度，联邦众议院，每 四年一次由人民直接投票选举产生，联邦政府由众议院的多数产生。德国参议院 实际上是一个州政府间组织，其代表既不是通过直接选举也不是通过间接选举产 生的，而是为州政府所委派，可以招回，代表按州投票。德国联邦议会两院中的 参议院享有重要的立法权，但其权力较之众议院为小。德国联邦主义强调的是在 各州政府组成和参与联邦政府的体制性保障，联邦政府的立法相当依赖于州政府 的合作。联邦政府和州政府之间存在立法和行政的功能性分工，即联邦立法，州 政府执行，同时联邦政府对州政府的执行进行监督。 法国是一个历史上以中央高度集权为特征的传统单一制国家，其中央地方关 系是典型单一集权模式，中央与地方的权力关系是一种委托——代理关系。在中 央与地方关系中，中央政府占主导地位，中央政府不同程度地运用其政治和经济 的特殊优势影响地方政府；地方政府具有一定的自主性。中央政府占主导地位， 在保证中央政府统一权威前提下，赋予地方一定自主性，使地方实行有限自治； 法制是规范和协调中央地方关系的基本手段和基本原则，通过法律化、制度化、 程序化手段来协调中央与地方关系和矛盾，使中央和地方关系能在法律基础上保 持相对稳定，防止随意性。 （二）国内研究情况综述 在我国学者的不懈努力下，西方大量先进的经验逐步被引入和研究。研究者 已经注意到地方政府与中央政府在宏观调控中的博弈。不同领域的学者从各自特 有的角度出发，观察、思考和研究中央与地方关系的改革实践。 2007 年 1 月 6 日，北京大学法学院与美国耶鲁大学中国法律研究中心合作 举办了“中央