环境行政解纷机制公众偏好与功能分析.docVIP

环境行政解纷机制公众偏好与功能分析 　　摘 要：当前，我国环境纠纷的解决虽有多种途径可供选择，但实践中绝大多数环境纠纷都是通过行政解纷方式来处理的，其他方式极度弱化，没有形成多元解纷机制的协调互补。对此，本文认为，目前的环境行政解纷机制在功能上存在天然短板，在?炔砍绦蛏弦灿腥毕荩?应建立一个兼容多种纠纷解决模式的综合性环境解纷体系，以此达成环境纠纷解决的多元目标。 　　关 键 词：环境纠纷;行政解纷机制;公众偏好 　　中图分类号：D912 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）07-0093-10 　　纠纷是特定主体间因利益冲突而引发的一种对抗行为，其往往会破坏既有秩序的稳定和均衡，故需要建立有效的解纷机制来化解冲突，调和矛盾，维护社会秩序。现代社会中，随着社会主体和利益日趋多元化，各种新型矛盾冲突不断涌现，建立多元化的解纷机制已是大势所趋。对此，有学者认为，在法治国家，包含自我解决、社会协助解决和司法解决等多元渠道的解纷机制，才能称之为完整的社会纠纷解决机制。[1] 　　长期以来，我国以高投入、高消耗为代价，在实现经济粗放型增长的同时也带来了严重的环境污染。公众越来越关注环境问题，环境信访和环境纠纷数量逐年上升，甚至出现了因环境问题引发的群体性事件。从制度供给角度来看，目前在我国，解决环境纠纷有多种途径可供选择：协商和解、环境保护纠纷人民调解委员会调解、环保部门行政处理、环境信访、环境诉讼等。①然而在现实中，环境纠纷主体对各种纠纷解决方式的需求和选择比例却极不均衡，与多元化解纷机制协调共建的目标存在明显偏差。 一、环境解纷机制的公众选择偏好 　　纠纷金字塔理论是费尔斯丁勒等人于20世纪80年代提出的一种关于纠纷解决的基本范式，[2]该理论对纠纷解决提出两个假设：⑴将各种纠纷解决方式按照人们选择的比例从低到高分为不同层级――忍受、协商、第三方调解、行政解决、司法解决。⑵生活中的大部分纠纷会在较低层次（忍受或双方协商）来解决，仅有极少数纠纷会上升到顶层（司法和行政程序）解决。纠纷金字塔理论从社会纠纷整体图景出发，为纠纷解决构画出一个下宽上窄的塔状结构模型（见图1），各层级的纠纷解决方式同时并存且相互影响。 　　依照纠纷金字塔理论，容忍和协商是“金字塔”的最低层级，也是人们选择比例最高的纠纷解决方式。由于纠纷金字塔理论是社会学研究民间纠纷解决适用的分析工具，采用的样本是社会层面意义的纠纷，当环境领域被容忍的“纠纷”没有外化为现实的对抗行为而仅停留在社会意义层面时，并不是法律意义上的环境纠纷。环境纠纷协商解决由于不具有公开性而缺乏统计数据，但多数学者认为，环境纠纷主体间实力差距悬殊和利益冲突尖锐，协商解决环境纠纷的作用非常有限。[3]有学者在农村调研的数据也显示，农村居民选择容忍或协商解决环境纠纷的比例明显低于诉诸权威第三方解决。[4] 　　第三方调解是“金字塔”的第三层级。其中，人民调解曾经是我国纠纷解决的首选机制，但自20世纪90年代初开始其解纷功能已大为弱化，尤其在应对复杂的、涉及专业性的问题时更显力不从心。尽管自2011年起全国加快了推行行业性、专业性人民调解委员会建设的步伐，但环境纠纷的人民调解数量仍非常有限。据司法部统计，2015年，全国人民调解组织调解纠纷总数9331047件，其中调解环境污染纠纷66304件，仅占调解纠纷总数的0.71%。[5] 　　行政解决是“金字塔”的第四层级。环境纠纷行政解决包括环境行政处理和环境信访，具体表现为环保行政部门根据当事人的请求或环境信访请求对环境纠纷进行环境行政调解和环境行政执法。从2011―2015年全国环保行政部门处理的环境信访和投诉数据来看，环境信访和投诉数量极多且逐年攀升（见表1）。 　　司法解决是“金字塔”的最高层级。环境诉讼案件在法院收案数量中一直占比极低。据统计，自2002―2011年，全国法院受理一审环境民事案件19744件，占同期民事一审案件的0.04%;受理一审环境行政案件15749件，占同期行政一审案件的1.49%;受理一审环境刑事案件81844件，占同期刑事一审案件的1.16%。总计全部环境一审案件仅占同期一审案件总数的0.2%。[6] 　　当前，我国环境解纷机制的现实选择情况与纠纷金字塔的理论预设并不相符。以2015年全国环境纠纷解决数据为例，当年全国法院审结环境污染损害赔偿案件2370件;[7]环境人民调解66304件;而环保部门处理环境信访和投诉总计1772259件，占环境纠纷解决总量比例的96%以上（见图2），远超其他方式。由此可见，在纠纷解决机制的底层，民间救济方式解决环境纠纷的功能不显著，解纷比率很低，而以诉讼方式解决环境纠纷的数量更少，解纷比率最低，仅有行政