社会转型中行政调处制度.doc

社会转型中行政调处制度 　　摘要：行政调处是一项十分中国化的制度，从理论上深入探讨和研究行政调处制度是社会转型的客观要求。作为各种纠纷行政解决机制的统称，行政调处存在着设定缺乏整体性等诸多不足。在依法治国的背景下，我们必须从基本原则到具体机制对行政调处进行全方面的制度变革，以适应社会转型的客观需要。 　　关键词：纠纷；社会转型；行政调处 　　中图分类号：F31 　　文献标识码：A 　　 　　一、问题的提出 　　 　　和谐社会的构建是一个不断化解社会矛盾和纠纷的持续过程。依照法治观念，纠纷主要应由法院通过审判来解决。然而，法律并非万能，司法也不可能解决所有社会纠纷。“一般而言，公众总是需要尽可能的最好的产品，并准备为此付出代价。但在处理社会事务当中，目的就不同了。这个目标并不是不惜任何代价以获得最好的结果，而是在符合有效管理的基础上取得最好的结果。为了节省国家和当事人的开支应当使争议得到迅速和经济的处理”［1］。司法解决纠纷存在着诉讼迟延、费用高昂、程序复杂、不必要的感情对立等诸多不足。因此，“在所有的国家，大部分争端是通过司法机关以外的途径解决的。……审判，并非是使纠纷得以解决的唯一途径”［2］。在中国，人们的血液和骨髓中一直都渗透着官本位思想和对权力的迷信。而“即使是最荒谬的迷信，其根基也是反映了人类本质的永恒本性。”［3］中国人的“永恒本性”和行政机关所拥有的权力资源使纠纷行政调处成为中国纠纷解决的一大传统，至今仍方兴未艾。然而，在现代化进程中，源于对法治的片面理解，人们一度在事实上形成了对司法的迷信，认为信任司法、仰仗司法，可解决一切纠纷，法治社会也会由此而成。因此，不少立法将原有纠纷行政调处机制予以取消理论上不少学者也认为，“行政机关在许多领域开始退却，淡出社会纠纷的解决过程中，”出现了式微之势［4］。这种情形促使我们对社会转型中的行政调处制度的关注。 　　 　　二、行政调处概念之法理分析 　　 　　行政调处是一个未完全确定成型的概念。在学界，“行政调处”一词极少出现，更不用说对其进行界定。要对一个缺少界定且未完全成型的实践性概念进行法学界定并非易事。然而，“语言的首要用处在于名词的正确定义；……语言的最大滥用则在于错误定义或是没有定义。”［5］行政调处的界定就是以一种简单明了的逻辑方法揭示其内涵及其所具有的本质属性。 　　首先，在性质上，行政调处是一种非诉讼纠纷解决机制。所谓非诉讼纠纷解决机制，就是指不经过正式的审判程序而解决纠纷的办法的总称［6］。行政调处是行政主体以独立的、超然的第三人身份解决纠纷的过程。行政调处在某种程度上引入了诉讼程序，具有较强司法化特征，可看作是一种准司法行为。但不能因此认为，行政调处就是一种司法行为，是委托司法［7］或行政司法［8］。因为行政调处所适用的程序尽管引入了一些司法机制，但它比司法程序要相对灵活、简便，成本低廉，且更加注重效率。它不像司法行为一样必须严格遵循“不告不理”原则，行政主体既可因当事人申请而启动调处程序，也可依职权启动。而且行政调处一般不具有终局性。这种非诉讼程序，从根本上说是属于行政程序范畴。同时，行政调处“对民事纠纷的管辖没有法院的宽泛。通常是那些与行政管理活动密切相关或者交给法院审理确有困难和不便的纠纷，国家才通过法律、法规授权相应的行政机关作出裁判”［9］。 　　其次，行政调处是行政主体解决社会纠纷的法律行为和法律制度。在我国，调处社会纠纷的制度主要有三种：社会调处、司法调处和行政调处［10］。行政调处与前两者的根本不同在于调处主体是行政主体。只有行政主体运用行政职权解决社会纠纷的行为，才是行政调处行为。在我国，行政主体主要包括行政机关和法律、法规授权组织。以行政机关名义调处社会纠纷的所有行为理应属于行政调处范畴，因为行政机关会有形或无形中运用行政职权进行调处。但法律、法规授权组织调处社会纠纷的行为，只有与其所授职权相关才属于行政调处范畴，否则属于社会调处。另外，“在中国，几乎无人不隶属于一定的单位、部门或社区……当一定的单位、部门或社区的成员与相对方产生民事冲突的时候，他们的负责人为稳定军心、团结同事，往往要出面作‘规劝工作’，而这种规劝又有别于一般的第三者的劝说，因为它有形或无形中带有行政职权的色彩。”［11］这种纠纷解决机制虽带有某种行政色彩，但不属于行政调处范畴，而是单位、部门或社区内部化解纠纷的一种方式，属于社会调处范畴。 　　第三，行政调处是各种纠纷行政解决机制构成的制度体系。“纠纷解决的各种方式，以及任何文化中的社会制裁的选择，传达出人们所钟爱的理想，表达了他们对自己的看法，也反映了他们与他人的关系的质量。它们显示出人们是希望回避还是鼓励冲突，是压制还是温和地解决这一冲突。”［12］在社会转型中，纠纷产生原因是纷繁复