论我国水权初始分配制度完善.docVIP

论我国水权初始分配制度完善 　　中图分类号：F127 文献标识码：A 　　内容摘要：水权初始分配制度作为水权制度的重要组成部分，是水权制度建设的基础和前提。一个完善的水权分配制度需要满足环境保护、水资源管理及利用等多方面的要求。本文根据这些要求，结合对我国水权初始分配制度发展状况的分析，提出了完善我国水权初始分配制度的相关建议。 　　关键词：水权 初始分配 制度 完善 　　 　　水权初始分配制度应满足的条件 　　 　　（一）在环境保护方面要做到合理 　　水资源具有双重属性，不仅是重要的经济资源，同时还是重要的生态资源。经济的发展需要足够的水资源作保证，但要维持良好的生态环境同样要有相应的生态用水量的保证。因此，水权初始分配制度应在经济性用水和生态性用水间做出合理的分配。我国多年来都延续以经济建设为中心的思路，经济性用水对生态用水大量挤占，许多流域河流断流，生态破坏现象严重。建立合理的水权初始分配制度，能有效兼顾生态用水和经济性用水，能在保持生态环境与水资源可持续利用的前提下，促进经济的发展。 　　（二）在水资源管理方面要做到公平 　　权力的初始分配实际上是利益的分配，一个不公平的权利分配机制，将无法维持正常的运行。近年来，随着我国水资源形势的进一步严峻，区域间及区域内部对水资源的争夺愈演愈烈，水事纠纷频发，而行政机关往往无法有效解决，给水资源管理带来巨大的困难。这主要是因为水资源匮乏，同时通过单纯的行政手段进行分配无法保证利益分配的公平，因而无法形成对用水者有效的约束。只有水权初始分配真正做到公平，行之有效的管理才能成为可能。 　　（三）在水资源利用效率方面要做到明晰 　　提高水资源的利用效率有多种途径，但最有效率的途径是通过市场的、经济的手段。在我国水权初始分配制度尚未建立的情况下，许多地区就已经有水权交易的实践，如浙江的东阳－义乌水权交易，通过交易相关地区在一定程度上解决了行政手段长期无法解决的水资源需求问题，但这种交易都是在没有明确的权利归属的情况下进行的，实质上是水商品的买卖，并不能算作是真正意义上的水权交易。这也为新的矛盾埋下了伏笔。经过几年的实践，不仅东阳－义乌水权交易的各方未达到满意的结果，而且上游的磐安县及与东阳相邻的嵊州市也认为该笔交易损害了他们的利益。市场配置需要清晰的权利界定，只有通过明确的初始水权的分配使水权落实到具体的用水者手中，才具备了通过市场高效率配置的可能。水权才能有效地通过转让的方式流向使用效益更高的用水者，达到水资源的优化配置，最终提高水资源的利用效率。 　　 　　我国水权分配制度的发展及成绩 　　 　　（一）我国水权初始分配制度的发展 　　自然调节阶段。最初水权的初始分配都以自然形成的用水习惯、用水意识、村规民约等非正式的水权制度约束为主，当时水资源相对充裕，能满足大多数用水主体的需要，政府对水资源管理的需要并不是很迫切。 　　行政为主导阶段。随着水资源的紧缺，在节水及提高水资源利用效率的要求下，政府逐渐加大行政权力在水权分配中的力度，在尊重前述非正式水权制度的基础上，开始了以行政为主导的水权分配机制。但由于没有有效的制度规制，水权分配不合理、水事纠纷现象层出不穷，并且形成了事实上的优先权模式。其表现为谁先引水、谁就有水资源使用权。在水资源的空间配置上，表现为中上游优先用水。在水资源的行业配置上，表现为经济用水挤占和挪用生态用水，严重影响了水资源的利用效率，加大了水资源管理的难度并造成了环境的巨大损害。 　　制度探索及建设阶段。为了应对水环境日益恶化及水事纠纷日益增多的问题，我国开始注重水权初始分配制度的探索与建设。在流域层面，我国开始在重要的流域开始设立管理机构，在区域间制定分水方案。如黄河流域，早在1987年国务院就向黄河流域11省（区）下发了《黄河可供水量分配方案》，1998年，国家发展计划委员会、水利部又颁布了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，在1988年水量分配比例的基础上，确定了枯减丰增的原则。我国1988年《水法》第三十一条和2002年《水法》第四十五条分别对这些制度进行了确定和保留。通过这些制度安排，我国跨界水资源利用的无序状态得到了一定程度的改善。在总结以上制度探索取得的成绩的基础上，2008年水利部出台了《水量分配暂行办法》，标志着我国的水权初始分配制度的基本建立。 　　（二）我国水权初始分配制度建设取得的成绩 　　《水量分配暂行办法》是多年来我国水权初始分配制度建设成绩的集中体现。这部规章的颁布对我国目前存在的水量分配方式的合理部分进行了法律上的确认，并确定了水量分配应遵循的原则，构建了我国水权初始分配制度的框架。 　　《水量分配暂行办法》适用于跨省、自治区、直辖市的水量分配和省、自治区