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论公共利益限定 　　公共利益是一个非常重要但其内涵又有颇多争议的概念。在有关法律文件中，公共利益被频繁使用，而其范围和标准、赖以确定的程序等均不明确，此种状况之存在，既不利于公共利益之保护，又使个人利益时常有受侵害之虞，应参考学界对公共利益业已形成的共识，对其从立法的角度进行限定。应在宪法层次限定公共利益之内涵，最大限度地防止其被滥用，设计出适当的行政和司法程序，在确定公共利益时，给利益相关者提供救济途径和机会。 　　 　　一、有关“公共利益”的立法及研究现状 　　 　　（一）法律文件中“公共利益”被高频使用，但内涵未定 　　在我国，除宪法外，一般法律、法规、规章，甚至大量的准法律文件――政府行政规则中，“公共利益”一词被高频使用。笔者在中国人大网的法律法规数据库中，用“公共利益”、“有效”、“1982~2007”等条件作为限定，检索统计到57部法律[1]。在如此众多的法律文件中，公共利益的作用主要如下：（1）作为行为的动机。大多数法律中规定，“为了公共利益的需要”或“为了维护公共利益”云云，如《宪法》《物权法》《行政许可法》等即如此。（2）作为行为的目的。这种法律文件中比较典型的用语是“为了公共利益的目的”。《专利法》第五十二条的规定,就是将公共利益作为专利局给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可的目的。（3）作为行为的依据。立法中比较典型的用语是“根据公共利益的需要”。《城市房地产管理法》《中外合资经营企业法》《外资企业法》中, 公共利益就是作为国家实行国有化、征收企业或收回土地使用权的依据。（4）作为行为的前提或者条件。即将是否符合公共利益作为行为能否做出的条件。如《专利法》第五条规定, 违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造不授予专利。（5）作为对行为的限制或者行为合法性的标准。立法中比较典型的用语是“不得损害公共利益”。如《商业银行法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》《著作权法》中都有类似的规定。此外，《民法通则》和《合同法》也要求民事行为不能违反或损害公共利益, 否则,将导致行为的无效，在这里, 公共利益成为判断行为合法性的重要标准[2]。 　　如此高频使用，如此具有重要利用价值的术语[3]，我国宪法和绝大多数法律中对于什么是“公共利益”，其大致的范围和标准是什么，通过什么程序确定均没有明确规定。只有少数几部法律对“公共利益”的范围作了一定程度的规定，如《信托法》第六十条规定：为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：（一）救济贫困；（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗卫生事业；（六）发展环境保护事业，维护生态环境；（七）发展其他社会公益事业。《公益事业捐赠法》第三条规定:公益事业是指非营利的下列事项: （一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业； （三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。《测绘法》第三十一条规定：政府及其有关部门和军队因防灾、减灾、国防建设等公共利益的需要, 可以无偿使用测绘成果。 　　 　　（二）学界对“公共利益”高度关注，共识初建 　　“公共利益”一词是公共管理学、政治学、经济学、社会学、法学、伦理学、甚至哲学等许多学科的核心概念或重要概念，人们从不同的角度探讨公共利益的本质以及实现公共利益的途径和方法[4]。但本文所指“学界”仅限于“法学界”，笔者认为，法律是一个使形而上者与形而下者相结合的社会存在，哲学、伦理学中研究得再精到的理论，如果不借助法律就无法对统治群体管理社会经济、文化等事务的具体行为形成有效制约。 　　“公共利益”的重要性与界定其内涵的法律文本的数量和位阶是不成比例的，有鉴于此，法学界对公共利益的讨论和研究从未终止，偶掀高潮，如伴随着2004年修宪和《物权法》的生成，讨论的深度和广度都不断加大，特别是2006年就《物权法》中是否应明确界定公共利益、如何界定等问题可以说整个社会都参与了激烈的争论。在“中国知网”上，要求精确匹配、跨库搜索2004年至2007年以“公共利益”作为关键词的学术文章有6602篇[5]。 　　在有限的阅读基础上，笔者认为以下几点学者们已经形成初步共识： 　　一是公共利益的概念具有不确定性，但基本的价值内涵还是确定的。尽管不少研究者给公共利益都会下一个定义，如公共利益，即公共的利益，指不确定的多数人能够直接享受到的并且认可的利益[6]。如公共利益是指与私人利益相对的、社会所有公众主体欲求需要的转化形式,它表现为以“公共产品”、“公共服务”和“公共权力”为内容的公众主体对客体的主动关系和客体对于公众主体的某种好处和意义，等等[7]。但均表明因概念