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德国宪法监督制度（中） 德国宪法监督制度(中) 作者:甘超英 作者单位:北京大学法学院 出处:新疆人大 2002 6 正文: 二、立法监督 (一)概述 立法监督包括联邦议院和联邦参议院所进行的监督及其相应的制度，其中以联邦议院的监督为主。立法监督的对象通常就是指联邦政府，主要是联邦议院对联邦政府进行的经常性监督与牵制。在分权的意义上，议会监督政府不过是宪法分配给议会以监督的职责，或者说不过是一种宪法分工而已。这不仅意味着政府的合法性来自于联邦议院的选举，而且也意味着监督是联邦议院对政府的当然权利，对被选举者或被委托行使宪法权力的机关的行为可以时时予以审查和纠正。 执行议会的法律是议会内阁制政府的主要职责，正是在这个意义上，政府要受到议会的监督，这是德国基本法第20条第3款规定的政府主要责任。德国联邦议院对政府的监督总体上升为三个互有联系的层面，按它们的重要性排列为: 第一层是政治方向监督。联邦议院多数党和反对党共同监督政府活动是否符合它自己所确定的政治目标。根据德国基本法，任何人都不得破坏或试图破坏“自由民主的基本秩序”，即政府的任何活动都不得违背构成这一秩序主要内容的、由本法第20条所确认的民主的、法治的、社会的和联邦制的这四项宪法基本原则，以及第20条所确认的环境保护的“半宪法原则”。这种监督主要围绕着政府的施政纲领进行，议会一是要就每届政府的施政纲领是否有悖于宪法原则的问题进行审议，二是要就施政过程中政府的活动是否与它在施政纲领中向议会承诺的、并为议会法律所认可的那些方式去做等情况进行监督。 第二层是效率监督，看政府确定的具体目标和为之采取的手段是否适当、有效及符合经济的原则。适当是指政府确定的目标不应超出国家的实际财政能力;有效是指政府所制定的政策及与之相关的财政手段是否足以达到确定的目标;而符合经济的原则是效率监督的主要目的，以较少且合理的支出达到预期的目的是理想的管理结果，也是体现政府效能的一个指标，效率监督主要就是希望能达到这样一个结果。 第三层是法律监督，看政府的活动是否在议会法律预先设定的范围内进行。政府是议会 法律的执行机构，涉及全联邦事务的法律都只能由政府执行、产生社会效果。但在执法过程中，即使是执行由政府提案而通过的法律，越权和侵犯公民权利也是政府经常有意无意会犯的两个典型错误，它们无疑都是违反议会法律或宪法的行为，从而构成了议会从法律执行方面监督政府的主要内容。 (二)联邦议院的监督机制 德国联邦议院对政府的监督总的来说就集中于上述三个层面上。围绕着这三个层面，形成了联邦议院的监督机制，一般包括下面几项: 1、预算监督 德国引入这种预算监督是在19世纪早期的德意志邦联时期的议会。在现代联邦德国，预算监督分别在预算案的制定和预算案的执行两个层面上进行，实际上是把联邦议院的预算权当作一种监督工作来行使的结果。在预算案的制定上，首先由联邦政府向联邦议院提出一份预算计划，后者在预算委员会中组成若干由2—3名议员构成的小组委员会(每届议会开会时即组成，4年任期中成员不变)进行单项预算审查;最后预算委员会汇总各个单项审议报告形成总报告向议院提出，通过后就成了议会的预算法案。与其他西方国家不同，德国没有可由政府自由支配的预备费项目，不仅预算金额要严格保持与决算收入的平衡，而且政府必须严格按照预算案的规定执行，如有预算外支出的要求，必须由财政部长向议会提出补充拨款案。预算委员会最常用的一个杀手锏叫做“封杀标记”，即对特定的政府预算资金采取控制支出的方法。 在预算案的执行上，主要有两个监督机构，一是联邦议院预算委员会下设的一个审计小组委员会，专门负责审查上一年度预算案的执行情况;一是由联邦议院选举(署长)组成的，并向议会负责的联邦审计署，作为独立机构，它有准司法性的调查权，与审计小组委员会关系密切，互相配合。前者主要是对过去一年政府财政收支问题进行监督(抽样审查)，后者不仅监督前一年的政府收支情况，而且更倾向于对正在执行的政府预算问题进行监督，同时进一步提出对政府工作效率或经济效益问题的看法，供议会和政府参考。 2、督促作用 联邦议院可以作出决议，要求联邦政府采取某一行动，如要求政府对某些问题提出法律草案、采取特定的措施、执行某项政策、对某一政策领域的现状及预期的未来发展提出报告，等等。这被称为“议会的施压权”，也是反对党议会党团常用的监督手段。议会党团通常在一般的议院政策性辩论中提出设想或要求，经过对决议草案的辩论，在多数议员或议会党团的支持下，表决通过决议。不过，根据德国基本法的规定，这类决议不具备法律的形式要件， 所以对政府并无法律约束力，只表明议会的愿望和要求，起着督促政府积极行政的作用。由于联邦政府须基于联邦议院的信任，所以政府通常都对形成决议的联邦议院的意志予以相当的重视