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通过民事合同农村环保监管 　　摘要：过去以工业和城市为中心的环保监管夸大了城乡生态环境问题的同质性，没有建立起适应农村生态环境真实情况的环保监管制度。农村环保监管面临三个基本的现实约束，制约着农村环保监管制度的实效。民事合同在农村环保监管中具有普遍性和源头治理地位。借助民事合同的约定可构建农村环保内部监管，通过政府(法院)、社会公众的外部监督可达致农村环保外部监管，从而形成了通过民事合同的多中心农村环保监管模式。 　　关键词：农村生态环境；约束条件；民事合同；环保监管 　　中图分类号：DF46　文献标识码：A　DOI：10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.08 　　 　　继城市生态环境恶化之后，农村生态环境也面临着环境污染和生态破坏的双重威胁。据2007年《中国环境状况公报》显示，目前农村生态环境问题突出表现为生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效遏制。农村生态环境今日之严峻现实，既有自然原因，也有人为破坏，还有政府监管历史原因，后者浓缩了环保监管存在的基本问题。在历史上，环保监管存在工业和城市中心主义，农村环保监管处于虚无状态。这种状态揭示了农村环保监管两个重要现实：一是农村环保监管缺少必要的历史积累，如法律制度、组织机构和基础设施等；二是城市和工业中心主义抹煞了城乡生态环境的差异，农村环保监管的事实基础尚需考察。上述这两个方面实际上概括了农村环保监管的基本问题，制约着农村环保监管制度实施的可能性和有效性，构成农村环保监管的现实约束条件，本文将其作为农村环保监管研究的逻辑起点。 　　 　　一、从城乡比较的角度看农村环保监管的现实约束 　　 　　(一)农村生态环境构成中的自然生态因素对环保监管的现实约束 　　我国农村地域广阔、地形气候复杂，汇集了水、土地、草原、森林、野生动植物等绝大部分自然资源。丰富的自然资源和复杂的生态系统是农村生态环境构成上的重要特点。相比而言，城市自然资源的种类和数量较少，生态系统也没有农村复杂。然而，农村也是生态脆弱区集中地。据环保部2008年发布的《全国生态脆弱区保护规划纲要》显示，我国生态脆弱区大多处于农牧、林牧、农林等复合交错区，这些地区环保监管薄弱。因此，农村环保监管应以自然资源和生态系统保护为终极目标，农村环保监管立法和机构设置也应体现这个终极目标。 　　在立法上，受“工业和城市中心”的影响，现行立法的重点集中于城市污染防治和单个自然资源管理，并没有体现以自然资源和生态系统保护为终极目标的思想。目前我国尚无统一的《自然资源法》和《生态保护法》，自然资源保护单行法无法对自然资源的共同性问题和生态系统保护进行调整。在环境管理体制上，不同法律文件规定之间存在相当程度的机构设置重复、职权交叉重叠、主管部门与分管部门关系不明等情况。根据《环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定》规定，环保部具有自然生态保护职责，并确定由自然生态保护司负责开展农村生态环境保护。《环境保护法》第7条还规定，农村环保监管的直接机构是县级环境部门和土地、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门。各个自然资源单行法也规定了土地等自然资源行政主管部门的环保监管职责。看似有法可依的统分结合的环保监管，实际上因为都谁可以管最后造成谁都不管。农村自然生态的监管上最后往往被简化为自然资源利用许可，大大偏离了农村环保监管的上述终极目标。 　　 　　(二)农村生态环境问题属性对农村环保监管的现实约束 　　城市环境问题主要是以点源污染为主的环境污染。农村环境问题更为复杂：既有点源污染也有面源污染；既有环境污染，还有生态破坏。突出地体现在以下两个方面：(1)广泛而分散。城市生态环境问题主要集中于重点污染企业和污染项目，分布相对集中；而农村地域广阔，工业和农业生产以及村民居住相对分散，农村生态环境问题也具有广泛性和分散性。主要由农药、化肥、农膜大量使用造成是面源污染强化了这一属性。(2)显著的自然生态性。自然生态因素是农村生态环境构成上区别于城市的突出特点，农村生产生活对其有很强的依赖。人为活动常常伴随者自然资源破坏并进而导致生态系统受损，造成难以恢复的复杂后果。 　　农村生态环境问题属性在过去并未得到重视，其在今日之延伸和放大不幸成了农村环保监管的现实约束条件。首先，现行环保监管法律制度未能适应农村实际需要，对农村生态环境保护具有绝对意义的面源污染和自然生态监管制度供给严重不足。现行环境保护法以行政为主导的强制实施机制，解决的主要面向是环境污染而非环境破坏，且在环境污染中针对的主要是点源污染而非面源污染。如前文所述，至今还没有制定统一的自然资源法和生态法。其次，农村生态环境问题广泛而分散的特点使得政府监管的成本高、效率低甚至会导致政府监管失灵。我