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政府绩效管理地方立法探析 我国在政府绩效管理领域的立法缺失，已经成为阻碍 政府绩效管理深入、有效开展的瓶颈。有鉴于此，哈尔滨 市政府与国内有关专家在这方面开展合作研宄，进行了大 胆探索与创新，于XX年6月制定出台了国内首部地方性法 规__《哈尔滨市政府绩效管理条例》，为本地的政府绩效 管理活动步入法制化、规范化的轨道提供了法律保障。本 文以该项立法为例，就地方政府绩效立法涉及的若干问题 作粗浅分析，以期各方指教。 一、地方政府绩效立法的必要性与可行性 立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。然而， 多年来国家和地方在政府绩效管理方面的立法基本处于空 白状态。不少省、市靠发布政府绩效评估的意见与方案等 文件加以推行，这种以文件推行的方式远未达到法制化的 高度。由于缺乏相关法律、法规依据和保证，缺乏统一规 划和指导，多数地方的政府绩效管理基本上处于自发状态 各地政府部门在绩效管理的内容和侧重点上差别很大，评 估程序和方法都表现出很大的随意性。 （一）地方政府绩效立法的必要性 由政府内部发文上升为立法的必要性。探讨政府绩 效管理是否有必要立法，实际上触碰到政府绩效管理应当 “向内”还是应当“向外”的核心理念问题。所谓“向 内”，是指为了保证政府自身所确定的目标的实现而考核， 视野是朝向政府系统内部的，考核的重心是政府内部执行 力。所谓“向外”，是指为了更好地回应公众对政府的要求， 视野是朝向政府系统外部的，考核的重心是政府的服务效 果。政府绩效管理的目的在于改进政府管理，提高行政效 能，提升公共服务水平，促进科学发展。这一价值取向不 是政府及其部门自身利益和意志的要求，而是公众利益和 意志的要求，是一种国家意志要求。因此，它应当源自于 立法。只有通过法的形式，把符合公众利益与意志的政府 绩效目标、绩效标准、评估指标、评估程序以及评估结果 运用加以确认和固定下来，才能真正实现基于绩效的管理。 也就是说，政府该做什么，该怎样做，该做出什么样的效 果，政府工作效果该由谁评价，评价出的问题改进了没有 等等，要以充分反映公众利益和意志要求的法律规范作为 评价尺度，不是以政府内部自定的标准作为评价尺度。 地方立法先行试点的必要性。一般情况下，地方立 法都要有上位法一国家法律和行政法规作为依据，并不得 和上位法抵触。那么，某些事项没有国家法律和行政法规 依据，如政府绩效管理没有上位法依据，地方立法是否可 以先行。对此，《中华人民共和国立法法》有明确的规定: “除必须由法律规定的事项外，其他事项国家尚未制定法 律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据 本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。 在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法 律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予 以修改或者废止”。因此，地方进行政府绩效立法有国家立 法法的授权。地方在政府绩效管理方面进行创设性立法， 可以为国家立法积累经验，提供借鉴，奠定基础。另外， 从实践基础看，国内的政府绩效评估都是在地方自发而 生，国家层面没有实践基础，暂无立法的可能性，因此， 地方等待国家立法是不现实的，有必要先行立法。 边实践边立法的必要性。相对于实践而言，立法在 时机把握上可以分为后行性立法和先行性立法。后行性立 法，是指先经过实践探索，然后把实践中总结的比较成熟 的经验和规律上升为法律，加以固定化。先行性立法，是 指在实践经验和规律还不够成熟或急需规范时，较快地制 定出台法律法规，以尽早发挥立法的引导、教育和规范作 用。从我国各地幵展政府绩效管理的状况看，大多处于探 索阶段，还没有成熟、成型的经验，甚至有些混乱。因此， 亟待把国内外政府绩效管理领域公认的先进理念、体制、 机制、标准、方法先以立法的形式制度化，明确价值取向， 形成导向和行为准则，然后再通过法规的实施加以完善。 （二）地方政府绩效立法的可行性 一是政府绩效立法具有明确的中央精神依据。我国的 政府绩效管理虽然没有上位法，但是有中共中央文件精神 作为重要根据。党的十七届二中全会通过的《关于深化行 政管理体制改革的意见》明确提出，要推行政府绩效管理 和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系 和评估机制。这是构建我国政府绩效管理法律制度的有力 根据。 二是政府绩效立法具有丰富的地方实践依据。目前， 约有三分之一以上的省（区、市）不同程度地探索开展了 政府绩效评估工作。政府绩效评估理念得到普遍认同，良 好的评估环境正在形成；绩效评估方式渐趋科学化，评估 手段趋于多样化；多元主体参与政府绩效评估，公民评议 趋于程序化和规范化。我国各地政府开始总结经验教训， 不断探索适合自身特点的绩效评估模式。这些都是政府绩 效管理立法的实践基础。 三是政府绩效立法具有成熟的国外经验借鉴。许多西 方发达国