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政府的观念困境 目前收费公路管理中的困境，从根本上说是政 府的政策观念问题造成的。交通部门和地方政府似乎 仅仅考虑公路筹融资而未从市场机制的角度来反思交 通需求的合理性，由此造成了对该项政策的过度使用。 清理专项行动等措施只能暂时缓解公共危机，只有彻 底更新固有观念，才可能真正寻求到平衡缓解矛盾的 可行之道。 公路收费是一种市场机制 从目前收费公路的争论来看，批评者和政府对该 项政策的认识大相径庭，二者似乎存在着不可逾越的 明显分歧。政府的解释和宣传总是离不开筹融资，而 批评质疑者则始终站在用户负担的角度。你说东，我 言西，你说你的，我唱我的。双方都能拿出一堆支持 自己观点的事实论据。这种分歧说明我们看待问题的 角度，我们的政策观念，肯定还有局限性。 资源是稀缺的，价格机制能够反映这种稀缺性， 引导资源分配到最需要的地方。这就是所谓的经济效 率。所以在基础设施和公共服务行业，经济学家一般 都倡导直接向使用者收费的市场机制。对公路而言， 只要收费的成本限制在一定程度内，通行费比一般预 算资金提供具有更好的经济效率，能更好地反映出合 理的需求水平。当然城市和农村道路网实施收费政策 是不现实的，那样的话收费成本太高了，道路的通行 效率也会大受影响。 通行费作为使用者付费的一种，一方面可以获得 收入来为基础设施建设和养护融资；另一方面用户的 需求信息可以在交易中显现出来。政府利用这种价格 信号显示机制就可以合理分配运输需求和运输资源。 由于收入建立在用户的支付意愿基础上，所以筹融资 和需求信号对收费政策而言，就如同硬币的正反两面， 密不可分。 在一些政府部门的观念中，特别是从交通部门来 看，收费公路政策是公路交通发展最重要的筹融资工 具。目前中国公路建设约有61%的资金是通过银行贷 款和集资获得的。中国现有公路路网中，95%的高速、 61%的一级、42%的二级公路都是依靠收费公路政策 建设的。“没有收费公路政策，就没有中国交通的成就。 “坚持收费公路政策是筹措资金和保障我国交通事业 健康发展的需要。”这些言论反映了政府看待收费政策 的视角，就是只看到了硬币正面的筹融资，没有从反 面的需求信号和制约机制来思考问题。 政府要通过使用者付费来为公路筹集资金，需要 考虑用户的支付意愿。因此在管理中强调信息的公开 透明，在决策中需要加强车辆用户的充分参与。在西 方国家，即便是民营化，也要按照一定的政治程序取 得公众的认可才能实施。世界各国的收费公路都处在 民主政治的风口浪尖上，这种制约机制决定了规模不 会太大。中国收费公路规模之所以全世界最高，而老 百姓的意见又如此之大，说明我们的收费政策缺乏应 有的制约机制。无论规划任务多重、目标多么宏伟， 地方都可以通过这项政策来解决资金缺口的难题。可 见收费公路政策非但没有被用来作为确定有效率投资 水平的工具，相反却助长了地方政府的预算软约束毛 病。 收费政策在我国实施将近30年了，但政府对收费 公路政策的定位一直停留在筹融资角度，没有随着社 会主义市场经济体制的确立、公路快速发展造成的供 需形势变化而进行调整，没有通过这项政策在需求方 的反映来反思支出需求水平，更没有从资源配置效率 优势来定位这项政策。但是不管政府是否明确定位， 通行费的价格信号功能是客观存在的。用户过路交钱， 是实实在在的服务交易行为。 17世纪，担任路易十四财政大臣的柯尔伯特曾经 形象指出，征税是拔鹅毛的艺术，既要鹅毛拔得多， 又要尽量不让鹅叫，鹅的叫声即是纳税人的支付意愿。 现在用户和公众对收费公路的批评质疑，实质上就是 显示交通需求信息和表达支付意愿的一种价格信号。 交通部门应该反思的问题是，现在的公路发展速度是 否过快、规模是否过大，从而传导到价格上，让车辆 用户感觉痛了。 技术规划与市场原贝U的冲突 决策层和筹融资专家不从价格信号角度来认识交 通需求的合理性，存在根深蒂固的原因。因为传统意 义上交通需求属于技术规划的领地，是由作为技术专 家的工程师以预测的方式来完成的 关注过交通政策规划的人不难发现，目前国内的 交通规划文本基本上遵循预测需求、建设供给和筹融 资的三段论体例。在这种模式下，技术专家根据未来 经济社会发展的趋势预测运输需求，再通过布局规划 工程建设项目来满足上述需求，最后想办法解决资金 问题。这样的筹融资政策不会从需求端来考虑投资水 平的合理性。因为规划已经隐含了这样一种前提，即 所有运输需求都是合理的，都要被满足。 在国家刚出台收费公路政策的时代，公路基础设 施的投资不足对经济发展形成了明显的瓶颈约束，那 时通过引入收费制度来解决资金问题，无需评价需求 的合理性，也容易被公众所接受。在收费公路政策的 引领下，中国掀开了波澜壮阔的公路发展篇章，公路 行业逐步形成了 “国家投资、地方筹资、社会融资、 利用外资”