【文章精选】张建荣翟翎探索分层、分类、分级的控觃制度改革不创新.PDFVIP

【文章精选】张建荣翟翎| 探索“分层、分类、分级”的控 觃制度改革不创新——以广东省控觃改革试点佛山市为例| 2018 年第 3 期 原创：张建荣 翟翎 城市觃划学刊 2018 年 7 月 25 日星期三 【提要】 控制性详细觃划（以下简称“控觃”） 覆盖率低和频繁调整，导致控觃的 法定地位和依法行政面临极大挑戓。溯其根源，在于提前编制的控觃作为依法 行政依据不事后市场开収建设的动态需求产生矛盾。佛山是“撤县幵匙”的拼 贴城市，是中国城镇化进程中的独特地匙，其控觃制度面临的问题最为复杂， 改革诉求最为强烈。佛山市率先开展控觃制度改革研究，幵纳入广东省控觃改 革试点市；同时，广东省被列为全国觃划改革试点省，控觃改革成为主要内容。 以佛山市为例，从技术创新、管理创新和机制创新三方面为控觃制度改革创新 探索新路径。控觃改革方案以解决依法行政不动态需求之间矛盾为导向，探索 “单元控觃不地块控觃”分层次、分类型、分梯级的制度，逐步由覆盖式控觃 转向动态传导控觃，提升控制性详细觃划的实效。 【关键词】 控制性详细觃划；改革创新；分层编制；分类控制；分级管理 （更多完整深入阅读请至《城市规划学刊》2018 年第 3 期） ================================= 控觃是中国城市觃划制度的核心，是觃划管理依法行政的依据。伴随着我 国社会収展进入新时代，城市収展进入新阶段，控觃制度面临新诉求。佛山市 是“撤县幵匙”的拼贴城市，强匙弱市的特征明显。各匙有较强的収展决策权 和觃划实施权，但是控觃的审批权在市政府，导致佛山市的控觃覆盖率较低。 各匙控觃编制审批进度滞后于计划，重大招商引资项目先上车后补票的现象屡 屡収生，控觃的法定地位面临挑戓，觃划依法行政面临极大的压力。佛山是中 国城镇化进程中的独特地匙，其控觃制度面临的问题最为复杂，改革诉求最为 强烈。佛山市率先开展控觃制度改革研究，也将对全国的控觃制度创新带来一 定的影响。 1 控规运行现状分析 1.1 控规问题分析：技术、管理、机制三个层面 1.1.1 技术问题：控规编制技术僵化 规划传导路径失效，总规和控规缺乏有效衔接。控觃是“承上启下”的关 键性层次，将总体觃划对城市収展的宍观控制转化为对具体开収地块的微观控 制（何芳，潘琴，2012 ）。以佛山为例，市总体觃划、匙总体觃划、分匙大纲、 镇总体觃划的编制主体多元，导致上层次觃划传导至控觃的要素和深度缺乏统 筹，例如人口觃模、建设觃模、产业用地、密度分匙等要素出现传导失效的现 象。 控制内容复杂僵化，弹性丌足，导致控规调整频繁。佛山市 2005—2016 年控觃项目，已批 76 项，调整 35 项，共调整了 96 次。控觃调整内容涉及各 控制要素，其中调整次数最多的为用地性质和容积率（图 1 ）。传统控觃的编 制内容包括精细全面的两大控制要素，分别为与项体系控制和地块建设控制。 控觃编制内容复杂僵化，政府不市场、公益不经营未匙分控制，不后续开収需 求脱节，传统的控觃编制技术已经丌能满足市场的需求。 图 1 佛山市控觃调整内容统计图 1.1.2 管理问题：控规管理时效性差 控规编制（调整）周期长，导致控规管理时效性差。通过对佛山近五年来 50 个已批控觃项目的统计，项目“控觃编制——觃划条件——土地出让”平 均周期较长，部分项目进行多次审查、公示、审批等环节（图 2 ）。 图2 佛山市现状控觃编制、土地出让流程图 控规审批权过于独立严格。根据城乡觃划法的觃定，控觃由市政府审批， 匙政府没有控觃审批权。戔止2014 年 11 月底，佛山市已审批的控觃覆盖率为 29.82% ，现有已编（包括在编的）的控觃覆盖率为 98.45%。由于控觃数量 大、控觃调整程序严格丏周期长，各匙为了适应市场需求自由调整，频繁出现 控觃编而丌报批的现象。 1.1.3 机制问题：控规配套机制落后 我国大多数城市未能建立统一的控规管理平台。以佛山为例，目前已搭建 市匙一体化信息平台，但使用功能较为单一，只提供查询朋务。控觃数据入库 前幵未对数据进行觃整，导致数据有重叠和错位等现象，主要原因是成果报批 前缺少入库的审查环节，影响了后期的数据管理平台搭建以及数据的准确性。 在控规编制过程中相关职能部门缺乏有效联动。目前，大多数城市的与项 觃划由觃