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土地保护立法：土地权、发展权与环境权的衡平 ［内容 ］在土地法制领域，现实的人们给予了土地 权属制度以更大更多的热情，这是应该的。从法的角度，权 利问题是讨论其他问题的前提与归属。但本文拟从资源环境 保护的角度，给予土地保护的法理以更多的关注。其间自然 涉及了土地权属与土地保护的关联、土地保护的制度设计与 创新等个人看法。希望能对土地法律体系的健全、对土地权 利制度的完善有所禆益。 ［关键词］土地保护土地权发展权环境权 随着对自身生存环境的日益关心和对人类与自然关系 的不断重新认识，也是出于对国家利益的考虑，地球上的大 多数国家都把国土资源管理与保护作为一个重头戏来铺排。 我国是一个幅员辽阔的国家，内陆土地总面积为960万平方 公里。我国又是一个资源相对短缺的国家，人多地少，耕地 后备资源不足。据调查统计，全国耕地面积为19. 51亿亩， 耕地资源的人均占有量仅为世界人均占有量的一半左右，而 且土壤流失、沙漠化、土地污染与破坏、浪费等问题愈演愈 烈，已经成为制约经济社会持续发展的重要因素。所以，土 地保护的立法问题也是我国土地法律体系建设的一个重点。 、土地保护立法的基础 事实依据 法律是现实的社会、经济、环境现实的反映。之所以要 加强土地保护立法，就是因为在现实的土地利用中出现了人 们所不愿看到的现象。长期以来，由于思想意识的落后，我 国实行的是对国土资源的粗放型管理，采取的是落后的土地 利用方式，它是以牺牲土地资源数量和综合生产能力为代价 走的是以掠夺开发，粗放经营，低效浪费和生态破坏为特征 的不可持续道路，至少造成了如下恶果“ 1、 土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降。由于 土地资源紧缺，各类用地均不能满足需要，建设与农业以及 农林牧之间争地矛盾突出。特别是“六五”期间，每年平均 净减耕地万公顷，同时每年净增人口约1429万人。耕地锐 减和人口剧增使人均耕地占有量不断下降。 2、 土地利用尚不充分，生产力和利用率均较低。从耕 地利用状况看，中低产田占了 2/3,产量较高地区也还有相 当的增产潜力。林地利用率也低，全国有林地面积只占林地 面积的62%,单位面积蓄积量和生长量只及世界平均水平的 75%；已利用牧草地中，优质草地仅占27%，单位面积畜产品 量只及美国的1/3;建设用地的利用率也不充分，如村庄占 地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。国营 工矿建设和生产造成的废弃地约有200公顷，已复垦的不到 2% 3、土地退化和损毁严重，质量不断下降。建国初期全国 水土流失面积约150万平方公里，五十年来初步治理了约50 万平方公里，但同时由于乱砍森林、草原过牧、盲目开垦等 又造成新的水土流失。据遥感资料，目前流失面积约为179 万平方公里。我国沙漠化土地面积万平方公里，潜在沙化面 积万平方公里，两者合计已达万平方公里。目前约有1/5 的耕地受到不同程度的环境污染。林地被侵占现象也很严重 另外全国每年因灾害损毁的耕地约万公顷以上。不少地区由 于投入不足，土壤肥力下降也影响了耕地质量。 4、乱占滥用耕地，浪费土地的问题不断发生。由于长 期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理，微观行为得不到有 效约束，造成非农建设和农业内部结构调整过多占有耕地， 使耕地面积急剧减少。有些单位受利益驱使，多征少用，早 征迟用，甚至征而不用，造成土地浪费。近几年来，各地盲 目建立各种名目的开发区，大量占耕地成为浪费土地的新现 象。 现实的法律依据 翻开任何一本有关土地资源管理的法律法规汇编，不难 找到保护土地的主要法律依据。 首先当然是《宪法》。我国宪法与土地保护密切相关的 规定包括：第26条:“国家保护和改善生活环境和生态环境， 防治环境污染和其他公害。”第9条：“国家保障自然资源的 合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占 合理利用， 禁止任何组织或者个人用任何手段侵占 或者破坏自然资源。”第10条第5款：“一切使用土地的组 织和个人必须合理利用土地。”这些规定强调了对包括土地 资源在内的自然资源的严格保护和合理利用。 其次是《土地管理法》。第一条规定了保护土地，合理 利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展是其 重要立法目的。第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切 实保护耕地是我国的基本国策。第七条要求人民政府对在保 护土地方面成绩显著的单位和个人给予奖励。第四章专门就 耕地保护进行了规定，主要包括占用耕地补偿制度、耕地总 量动态保有制度、基本农田特殊保护制度，以及土地生态质 量保护、土地整理、土地复垦、水土保持等要求。 第三，《环境保护法》。该法第二条规定：“各人民政府 应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐 渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流 失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现