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上海城市管理行政执法效能存在问题的理性思考 ［ ］行政执法效能是指行政执法的效果和 作用，要提升城市管理行政执法的效能必须先分析行 政执法能力存在的问题。目前，城市管理行政执法效 能低下凸显出执法能力的症结，执法信息传播力、执 法方案抉择力、执法资源调配力、执法行动协调力和 执法过程监控力均存在一定程度不足。梳理目前执法 效能低下的客观表现形式，发现影响执法效能的根本 动因是法律利益的冲突。 ［关键词］行政执法；效能；问题 具体来讲，行政执法是执行和实施行政法律规范， 并将行政法律规范适用到具体人和事，使法律规范的 要求在现实生活中得以实现，从而实现国家管理职能。 现代行政法的重心是服务行政，现代行政法的实质是 服务行政法，它的价值取向在于维护社会正义，增进 社会福利，实现法治社会。城市管理行政执法的实质 也应是服务行政，目的是增进广大民众的社会福利， 推动依法治市进步，实现依法治国目标。本文拟从上 海城市管理行政执法能力存在的问题切入，详细分析 目前上海城市管理执法效能低下的各种表现形式，并 对其成因进行初步探讨。 一、城市管理行政执法能力存在的问题 公民与政府的关系可以看成是一种委托一代理关 系，公民同意推举某人以其名义进行代理，但是必须 满足公民的利益并且为公民服务。为此，必须要认清 导致执法效能低下的痼疾，痼疾的治愈过程也就是执 法效能提升的过程。城市管理行政执法效能低下凸显 出执法能力的症结。从社会利益关系的角度看，执法 效能低下在一定程度上是执法实践中广泛存在的利益 冲突的客观反映，而从政府行政管理和社会治理的角 度看，过度的、无序的政策执行博弈行为暴露了我国 城市管理行政执法组织体系不同程度存在的执法能力 不足问题。当前上海城市管理行政执法效能主要存在 执法信息传播力不足、执法方案抉择力不足、执法资 源调配力不足、执法行动协调力不足、执法过程监控 力不足问题。 执法信息传播力不足。首先，上海各区执法信 息管理规范化水平较低，信息管理的机构和制度不够 完备，缺乏规范化的统一管理。其次，执法信息调研 实效性偏低，大多数政策法规研宄机构具有政府背景， 官方色彩浓厚，往往根据行政上级的意图开展工作， 缺少必要的独立性和公正性，一定程度上失去可信度。 最后，各区执法信息透明度较低，少数政府部门的领 导干部和公务人员缺少信息公开意识，管理意识强， 服务意识弱；在制度建设上，信息公开还主要依靠政 府推动，尚未上升为公民维护信息权利的自觉行为， 相关法律法规配套程度还有待进一步提高。执法信息 传播力不足。导致信息传播的广度、深度受到一定影 响，甚至发生扭曲、残缺、失真、屏蔽等现象，破坏 了法律法规的权威性和合法性，阻碍了行政相对人和 社会公众对城市管理领域法律法规的理解和支持。 执法方案抉择力不足。一方面，少数领导干部 法律水平偏低。虽然经过多年的培育和建设，我国各 级政府的机关干部队伍素质得到显著提高，但由于种 种原因，政府干部队伍的素质状况与现代社会治理的 法律实践需求还存在诸多不相适应之处，这也直接导 致少数城市管理执法者未能准确把握法律目标、领会 上级精神实质，进而难以作出科学的执法方案决策的 结果。另一方面，执法方案抉择民主化不足。科学决 策、民主决策、依法决策是现代社会对政府决策工作 的基本要求。民主决策既有利于集思广益，又有助于 赢得理解和支持，推动执行。当前“拍脑袋”决策、 长官意志，听不进不同意见等情况，在少数领导干部 中间仍然存在。民主决策制度建设相对滞后，已经制 定的决策机制和程序落实效果不够理想。 执法资源调配力不足。城市管理执法涉及的资 源包括人、财、物、制度、权威、管理等多个方面， 当前城市管理执法资源调配力不足主要体现在三个方 面：一是信息资源调配力不足，执法信息质量缺少保 证。上海各区县信息资源调配力差异较大，受硬件和 技能限制，个别偏远区县的部分执法者缺乏信息意识， 科学调配和合理使用法律信息的能力明显偏低，许多 重要信息在烦琐冗长的行政环节中被延误、失真，直 接导致其使用价值的降低和丧失，甚至最后误导执法 行为。二是权威资源调配力不足或者使用不当。由于 法制不健全、制度不规范等现实条件的制约，或者因 行政权威使用不当，导致违法行政、侵害社会公众合 法权益等事件的发生，个别区县、个别部门的政府组 织行政权威受到损害，社会支持度下降，从而间接增 大了执法的阻力。三是财力资源调配力不足。政府财 政管理制度体系不够健全，导致执法任务得不到必要 的财力支持。 执法行动协调力不足。主要表现在个体和组织 两个层面的协调不畅：一是执法人员协调不畅。改革 开放以后，军事命令式和政治服从化的执行管理模式 已在上海逐渐淡化，执法人员的积极性和创造性得到 保护和激发，这在一定程度上促进了个体绩效的提高。 但由于上海一