多元协作的政府急管理联动机制的创新与建构.docVIP

多元协作的政府应急管理联动机制的创新与建构 　　　　我国是一个自然灾害多发的国家,社会经济因此蒙受巨大损失。目前我国正处于社会深度转型时期,传统的社会结构在社会震荡中蜕变,社会结构的不稳定性增加,社会运行的风险增大。依照乌尔里希·贝克的风险社会理论,当今人类社会已经步入了世界风险社会阶段,我国亦不能逃离其中。 　　全球化的风险、社会转型的风险与传统的社会风险相互叠加,形成风险叠加效应,任何一个突发公共事件都有可能造成巨大的社会损失。从分类上来看,其主要可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。在处置突发性公共事件的过程中,政府的应急管理能力备受考验和社会的关注。传统的以政府为主体的一元应急管理机制已不能有效地实现对突发公共事件的治理。 　　创新与发展政府与其他社会主体多元协作的应急管理机制已经成为摆在政府和学术界面前的一个重要课题。因此,我国政府应急管理机制的创新与发展实质是突发性公共事件治理模式的创新。 　　一、我国政府应急管理发展的现状及国内外经验借鉴 　　“应急管理”的概念,虽然目前国内外学术界还未统一,但相关机构和学者都从不同的角度进行了阐释。美国联邦紧急事态管理局认为:“应急管理,是通过组织分析、规划决策和对可用资源进行分配,以实施对灾难影响的减除、准备、应对和恢复,其目 标 是 拯 救 生 命,防 止 伤 亡,保 护 财 产 和 环境。” 　　詹姆士·米切尔认为:“应急管理是指为应对即将出现或已经出现的灾害而采取的救援措施,不仅包括紧急灾害期间的行动,还包括灾前的备灾措施和灾后的救援工作。”我国学者姜安鹏等认为:“应急管理是指政府及其公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中,通过建立必要的机制,采取一系列必要措施,保障公众生命财产安全,促进社会和谐健康发展的有关活动。” 　　(一)我国应急管理的发展状况 　　“应急管理”一词在我国最早出现于1989年,此前虽然我国积累了大量的危机处置经验和实务研究,但并没有形成专门的概念和研究学科。我国应急管理真正意义上的发展肇始于2003年的非典事件,在非典事件后我国应急管理的组织体系、政策法规、应急预案、应急管理和应急管理平台才开始建设与完善。截至目前,我国应急管理基本形成了以应急管理预案、应急管理机制、应急管理体制为主体的全国应急管理体系。在机构上,专门的应急管理组织开始在中央和地方出现,如2005年在中央成立了协调各部委的国家减灾委员会,一些地方市级政府成立了应急管理办公室;在法制上,形成了应急管理法律、行政法规、部门规章相配合的法制体系。应急预案方面,自上而下各级政府和各部门基本上都建立了应急预案;在应对汶川地震和玉树地震的过程中,政府和公民社会组织、盈利组织通力合作,显示出了巨大优越性,为建构多元协作的政府应急管理联动机制指明了道路。 　　(二)我国政府应急管理体系的缺陷与不足 　　我国政府应急管理体系,在经过几次大型的突发性公共事件的考验后,其缺陷与不足也开始显现,主要表现在以下几个方面。首先,组织僵化,条块分割,效率较低。由于我国政府应急管理的组织机构多实行部门责任制,条块划分,职权和责任划分不清,综合协调能力差,应急管理的效率较低,应急管理组织的内耗较大。其次,综合评估能力不足。我国政府应急管理在风险评估、抗灾能力评估、灾情评估、需求识别、过程评估、应急结果评估等方面重视不足,造成了大量资源的浪费。再次,协调与信息共享能力不足。目前我国还没有建立起统一的、专业化的应急管理组织机构和信息系统,这导致了应急信息在传递中的标准、程序、时限和责任不明确、不规范,各级政府和部门之间行动的协调困难。最后,社会参与程度不足,出现“政府失灵”。在目前的应急管理体系中,政府作为应急管理的主导力量,一直承担了各方面的工作,而我国社会组织起步较晚,生存和发展能力不足,影响力有限。 　　(三)政府应急管理主体多元协作的经验借鉴 　　美国应急管理体系最大的特点就是把所有的利益相关者纳入政府应急管理体系当中。美国政府应急管理体系从中央到地方划分为联邦、区域、地方州三个级别,在中央设有国家应急决策机构和国家应急综合协调机构;在地方上设置各级应急管理办公室和应急管理中心等专门组织机构。各州通过签订《州际应急管理互助协议》(EMAC)来协调州际应急管理和利益关系,加强地方政府的协作。除此以外,美国政府还特别注重与社区、非政府组织、新闻媒体、志愿者的协作,积极吸收社会力量参与应急管理。日本在中央同样设有应急决策机构和应急综合协调机构。日本突出的特色就是把“自己的生命自己保护”“自己的城市和市区自己保护”作为应急管理的基本理念,充分动员各种公共机构、民间防灾组织、志愿者、社区组织、企业、公民等各种社会力量参与防灾救灾工作,建立政府与社会组织合作和相互支援的应