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我国城市房屋拆迁法律存在问题、原因研究和几点建议 一、我国城市房屋拆迁法律存在的问题 2010年1月29日国务院法制办在其网站上公布了《国 有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》全文，以期 充分的听取社会各界的声音，在经过两次征求意见，并经多 方审议和数次讨论后，2011年1月19 H,国务院第141次 常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条 例于2011年1月21日起正式实施，旧有的《城市房屋拆迁 管理条例》同时废止。《国有土地上房屋征收与补偿条例》 较之旧有的《城市房屋拆迁管理条例》在立法上有了长足的 进步，但仍存在一些缺陷和漏洞。 对于公共利益的界定仍旧不够明确，兜底性条款 的存在易造成公共利益的滥用。公共利益是一个高度抽象、 弹性极大的概念，国家在特定时间、特定条件下和特定问题 上的重大或根本利益所在，是一国法律规范的安全阀，其实 质是一种对整个法律秩序起调控作用的手段。且公共利益独 立于个人利益之外，具有整体性和普遍性两大特点。换言之, 社会公共利益在总体上是整体的而非局部的利益，在内容上 是普遍的而非特殊的利益。［1］因此，政府出于公共利益需 求的考虑而征收公民的房屋、实施拆迁行为，即使在一定程 度上限制了公民的私有财产权，也是无可厚非的。然而，公 共利益具有不确定性，有些学者就认为，公共利益只有‘还 原为个人利益，才具有分析的意义和价值”。［2］《国有土 地上房屋拆迁与补偿条例》第8条以列举形式规定了五种属 于“公共利益”的情况，同时将“法律、行政法规规定的其 他公共利益的需要”作为兜底性条款。兜底性条款的存在， 固然可以弥补该条例对“公共利益”范围界定较窄的缺陷， 但不可否认的是，这种做法极易造成“公共利益”的滥用。 一方面，地方政府官员为了突出自己任期内的政绩，大力推 进各种看得见、摸得着、叫得响的“形象工程”“重点工 程”，希望用最短的时间实现城市形象的提升；另一方面， 地方政府出于财政压力，更倾向于选择低价征收，高价转让 的做法。无论是基于哪种目的，地方政府都存在将各种建设 项目冠以“公共利益”需要的冲动，而这往往会导致被拆迁 人的利益受损。如马克思、恩格斯所讲：“正是由于私人利 益和公共利益之间的矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取 一种和实际利益脱离的独立形式，也就是采取一种虚幻的共 同体形式。” ［3］这句话正是目前我国城市建设与改造过程 的真实写照。 规定的补偿范围值得商榷。从表面上看，城市房 屋拆迁行为针对的是公民的私有房屋，但实质上针对的却是 公民手中的土地使用权。随着设计理念的演变和技术水平的 提升，房屋本身应该是不断贬值的，但其附着的土地却是不 断升值的。如果仅就房屋本身的价值对被拆迁人进行补偿， 而不将其土地使用权纳入补偿范围，无疑是不公平的。《国 有土地上房屋拆迁与补偿条例》第17条规定的拆迁补偿由 被征收房屋的价值、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的费 用、因征收房屋造成的停产停业损失三部分构成，对于土地 使用权的补偿则缺乏明确规定，这就导致了被拆迁人难以就 土地使用权获得相应补偿的情况。补偿范围不涵盖对土地使 用权的补偿，意味着地方政府能以相对低廉的价格获得土地 使用权，然后再以较高价位出让给开发商，二者之间的巨大 差额亦由地方政府获得，这就易导致政府与民争利的情况， 侵害公民的合法财产权利。 缺乏配套的法律制度和实施细则。一项法律若要 具有较强的操作性，必然需要与之配套的法律制度和实施细 则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为我国城市房屋 拆迁领域的最新立法，在这方面还有待完善。对于如国民经 济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规 划的制定应当如何征求社会公众意见，旧城改造过程中多数 被拆迁人对补偿方案存有异议时如何启动听证程序，房地产 价格评估机构的选择机制及房屋征收评估办法等问题，在实 施细则尚未出台的情况下，新条例将被迫面临配套制度不健 全的问题。此外，新条例仅针对公益性拆迁做出了具体规定, 并不涉及商业性拆迁，在旧有的《城市房屋拆迁条例》被废 止后，缺乏一部规制商业性拆迁的专门性立法，不利于更为 严格地区分公益性拆迁和商业性拆迁。 二、我国城市房屋拆迁法律问题的原因分析 在现阶段，受高价出让土地获得丰厚收益的利益诱因驱 使，政府往往超越其公共管理职能，过度参与到城市房屋拆 迁活动中。政府对自身有限性和公共性的违反，就造成了 与民争利”的局面，也导致我国城市房屋拆迁制度存在着 严重缺陷。 “宪政简而言之就是有限政府”，即通过限制政府权力 来保护公民权利。［4］宪政的核心价值在于抑制行政公权力, 保障公民私权利，而有限性作为现代政府的重要特征，正是 基于这一核心价值而提出的。正如学者所言：只有有限政 府才可能是有效政府，全能政府必然是无能政府