农村集体经营性建设用地入的体制和机制研究-南京农业大学公共.PDF

农村集体经营性建设用地入市的体制和机制研究 ——基于统一的城乡建设用地市场 四川大学经济学院 韩立达 成都理工大学 韩 冬 十八届三中全会指出，建立城乡统一的建设用地市场。近日国土资源部完成了“农 村集体经营性建设用地使用权入市改革试点方案”的编制、修改工作。该试点方案指 出农村集体经营性建设用地是具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济 组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地。在农村集体经营性建设用地的内 涵和范围明确之后，当下最为紧迫的是在试点过程中建立符合国情的农村集体经营性 建设用地入市的体制和机制。 一、建立以农村集体资产（土地）股份合作制为基础的农村集体经济组织， 形成科学合理并依法履行的集体经营性建设用地入市的内部决策体制 结合目前改革进程和土地所有制现状，建立起以农村集体资产 （土地）为基础的 股份合作制的集体经济组织不仅形成了合法的决策主体，也建立起农村集体经营性建 设用地入市的科学合理的内部决策机制。我们提出借鉴公司法人制度来设计组建新型 农村集体经济组织，即建立以农村集体经营性建设用地为主以及其他农村集体资产为 资本的能够独立承担民事责任，具有独立法人资格的新型农村集体经济组织。 1.以组集体为基本单元组建具有法人资格的新型农村集体经济股份合作组织 尽管我国农村土地实行 “三级所有”，但基于以下原因我们认为组建以组集体为 基本单元的新型农村集体经济股份合作组织较为符合我国农村实际。 （1）乡镇集体 可以参照国有土地入市交易的运行主体来行使决策权，没有必要组建相应机构。（2） 大多数村集体并不具备组建符合集体经营性建设用地入市的基础条件。首先，一般的 村集体所有的农村土地比较少；其次，那些属于村集体的乡镇企业用地都可以追溯到 到组集体，真正享受由于流转带来利益分配的也都是组集体成员；其三，一般的村集 体都包含了一定数量的组集体，以组集体为基本单元可以避免以村为基本单元组建的 土地股份合作制企业在内部分配管理上更易产生矛盾的问题。 （3）以组集体为基本 单元组建新型农村集体股份制经济组织，由于其配置效率比村集体更高、土地资本来 源比较稳定且纠纷少、已经形成了比较认可的集体资产分配模式等方面具有极大的优 越性。当然，值得注意的是组集体组建具有法人资格的集体经济组织在法律法规上尚 1 有缺失。 2.建立以组集体股份制法人治理运行的集体经营性建设用地入市的决策机制 基于对全国典型地区集体建设用地流转调查的实际，我们认为可以借鉴公司法人 制度的设计来组建新型农村集体经济组织。即建立起以存量或增量集体经营性建设用 地为主要集体资本，能够独立承担民事责任，具有法人资格的新型农村集体经济组织， 通过股份法人管理，形成集体经营性建设用地入市运作的内部决策机制。 （1）农民 以存量和增量经营性建设用地（或者建设用地指标）使用权入股，形成新型集体经济 组织的主要资本。 （2）新型农村集体经济组织在经营管理其独立财产的同时，以其 全部财产对外承担法律责任。 （3）引入公司治理机制，建立独立的内部决策机制。 二、建立一元化监管二元主体的集体经营性建设用地入市的运行机制 十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，从顶层设计论证了必须建 立一元化监管的城乡统一的建设用地市场。从目前的实际来看，一元化的建设用地市 场最大的优点是可以全部借鉴国有土地市场上长期形成的各种规章制度，因而能极大 地降低集体经营性建设用地二元化市场上的交易成本，提高土地配置效率。 1.建立与国有土地统一的集体经营性建设用地入市交易的监管及税收制度 在一元化监管的城乡统一建设用地市场中，各级政府应对集体经营性建设用地与 国有经营性建设用地制定统一的入市交易监管制度，包括以下几方面： （1）依法并科学制定乡(镇)土地利用总体规划，规范集体经营性建设用地的取得 和入市资格。首先，必须依法科学制定乡(镇)土地利用总体规划，并以该规划确定集 体经营性建设用地，防止以集体经营性建设用地入市为名，大肆侵占耕地（农用地） 和其他不属于经营性建设用地范畴的农村土地；其次，建立和完善集体经营性建设用 地规划管制许可制度；其三，建立和完善城乡建设用地扩张和利用的监督机制。一方 面，各级土地管理部门设立专门的监测机构，各级监测机构相互关联；另一方面，赋 予社会大众参与监督和维护规划实施的权利，通过互联网建立相应的平台设立社会监 督