第7章 地方投融资平台研究.pdf

第 7 章 地方投融资平台研究 地方投融资平台是地方政府进行基础设施建设的主力，据不完全统计，至 少基础设施投资的 40%是由地方投融资平台完成的。同时，地方投融资平台的核 心职能就是进行区域基础设施建设，是基础设施建设的主要承担者。开展对地方 投融资平台的研究，有利于深化对我国基础设施投资的认识。本文基于案例分析 法，根据调研资料和前人研究的基础上，对地方投融资平台的内涵、发展背景、 发展历程、类型、特征和基本运作原理进行了深入的分析，并构建了一个关于地 方投融资平台政治经济学分析框架，最后给出了相关政策建议。 7.1. 地方投融资平台的研究综述 2008 年下半年，伴随着国家实施积极的宏观调控政策，地方融资压力加大， 作为地方重要融资手段，地方投融资平台融资规模迅速扩大，据估计，地方投融 资平台负债约 5 万亿元。地方投融资平台的风险性日益得到学者和政府决策者的 关注。正如贾康等（2002 ）指出的那样，地方投融资平台负债是地方负债的重要 组成部分，是政府的变相举债行为。同时，地方投融资平台负债的增加对于地方 债务危机产生关键性的影响，是地方债务风险的关键变量。在此背景下，众多学 者对地方投融资平台的空前关注，对投融资平台有可能存在的风险，对地方债务 的影响，乃至对整个宏观经济的影响，进行深入而广泛的讨论，涌现出一批文献。 各个媒体也纷纷报道，地方投融资平台已成为 2009 年至今的最频繁出现的词汇 之一。 7.1.1 地方投融资平台的内涵 在回顾地方投融资平台文献的同时，我们首先对地方投融资平台的内涵进行 分析，并给出本文关于地方投融资平台的定义。 一、地方投融资平台的基本内涵 “地方投融资平台”共有三个关键词构成，分别是“地方”，“投融资”和“平 台”。“地方”有两层含义：第一层含义是相对于全国范围讲，是个区域概念，是 个地理概念，指的是国家的某个区域。第二层含义从政府管理体制来看，这里的 含义是指地方政府，主要包括省（包含自治区、直辖市、计划单列市）、地级市、 县三级政府。在这里，地方主要指的后一层含义，是地方政府的意思。这也是为 什么在有些文献研究中和部分媒体报道中，地方投融资平台和地方政府投融资平 台混用的情况，二者是等价的。为了节约篇幅，本文采用地方投融资平台的说法。 “投融资”指的是投资和融资的结合，投资指的是指货币转化为资本的过程。 投资有实物投资和证券投资两种形式：实物投资是将货币投入企业，通过生产经 营活动取得一定利润；后者是指在金融市场中进行各种金融工具交易的活动。融 资指的是企业进行货币借贷和资金有偿筹集的活动， “平台”的现代基本含义是人们发生互动行为的舞台，如信息平台、建筑平 台等。在这里，“平台”是载体的意思，引申就是企业的意思。企业形式一般包 括有限责任公司（含国有独资）、股份公司、全民所有制企业、集体所有制企业、 合伙企业、个人独资企业、中外合资经营企业(含港澳台资)、中外合作经营企业 (含港澳台资)、外商独资企业(含港澳台资)。在地方投融资平台，多出现的是有 限责任公司（尤其是国有独资公司）、股份有限责任公司。 因此，我们初步得到地方投融资平台的基本内涵是：和地方政府联系紧密 的，从事投融资业务的现代企业。 二、关于地方投融资平台定义的文献讨论 围绕地方投融资平台的内涵，国内学者和政府决策者给出了自己的定义。 芜湖市政府将地方政府投融资平台定义为由芜湖市政府投资设立的，依托政 府资金、资源和信用，承担政府主导的项目建设投融资任务的国有企业。“政府 融资平台规范与发展论坛”研讨会（2009）将政府融资平台定义为由地方政府发 起，以地方政府的财政资产、信用及承诺作为担保保证取得各种融资，并投放到 政府主导建设项目的融资方式。 魏加宁、孙彬（2009）将投融资平台定义为，是指由地方政府发起设立，通 过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可 达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由 地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要 投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。苏晓鹏、王兵、冯文丽（2009）认 为地方政府投融资平台，一般是指由各级政府出资设立、通过划拨土地、股权、 规费和国债等资产包装起来的资产和现金流均可达到融资标准的、政府实际控制 的企事业单位。主要包括城市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资产 管理公