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土地制度的供求冲突与其改革的框架性安排 作者：佚名 「内容提要」中国农村社会和农业经济向城市社会和工商业经济转 型，计划经济向市场经济转轨，以及可持续发展和西部大开发，对土 地制度的供给及其功能提出了特殊的需求。就目前来看，两种公有、 高度集中和行政色彩较浓的土地所有和配置制度与结构转型和市场 经济的要求发生了尖锐的冲突，特别是土地集体所有的虚无性衍生出 一系列的经济社会问题。据此，本文提出了中国土地制度改革的框架 性安排：土地的两种公有制并轨，国家拥有所有土地的终极所有权， 分解国家所有的占有、使用、处置等权力，实行较长的使用年期财产 权制度，农民和一部分国有企业的土地使用年期财产与社会保障挂 钩，发挥市场配置土地资源的基础性作用，政府管理主要用来弥补市 场配置土地资源的缺陷。 「关键词」土地国家所有/使用年期财产权/年期终止财产归属风 险 一、结构转型和市场经济对土地制度的需求与土地制度的供给现 状 我们究竟要选择、设计和安排一种什么样的土地制度，不能仅仅 局限于国家和政府对土地管理的方便与否，而应当从动态的经济发展 阶段和静态的经济运行体制去考虑，因为土地制度的设计和安排只有 适应于发展的阶段和实际运行的体制，即土地制度供给的功能符合制 度需求，才能成为一种有效率和交易成本较低的运行制度。 （一）结构转型和市场体制对土地制度的需求 中国的二元结构转型对土地制度的供给提出了特殊的需求。经济 发展从农村社会向城市社会、从农业经济向城镇经济的转型，使城镇 人口比例逐年提高，10、30、50 年后，城镇人口和就业劳动力的比 例分别会提高为 50 ％、70 ％、90 ％；这种结构变动会使土地的利用 结构、方式、使用者，在发展转型的一个较长时期中，不断地发生变 化。城乡土地的分配和利用将无不受这种结构剧烈转型的深刻影响。 一部分农村土地因城市化要通过交换和其他方式变成城镇用地，一部 分农民的宅基地和承包的耕地因到城市务工和居住而需要出租、转让 和交易，一部分缩小甚至消失的村庄的公共用地也要通过出租或者交 易配置到农场或者牧场中；随着城市化进程，村社会组织和生产组织 形式也可能发生变化；大多数村因人口的转移要萎缩，一些村因扩大 为小集镇和小城镇并且其企业也得以发展，土地所有形式也会随之而 调整和改变。这样一种与土地有关的二元结构变化，对土地制度的供 给有着特殊的需求：即土地制度要有利于二元结构转变过程中土地的 再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成 本，要有利于城市化进程，而不是成为城市化进程的障碍。 农业现代化也对土地制度有着特殊的需求。农业现代化的一个重 要内容是土地规模经营、专业化种养。一部分农民的耕地，一部分原 来村里的水利、田间道路等公用设施，要集中流转到种田、养殖、植 林等大户和专业技术能手的农牧场中。这种变动对于土地制度供给的 出租、交易、抵押等安排有着特殊的要求。而一部分乡村向城镇的发 展，土地向非农业经济配置，农民的大部分收益来自于非农业的收益， 村里以企业的形式集中使用土地，并用非农业的收益来扶持低收益的 农业，承包的耕地被集中，于是也需要土地股份合作制等新的土地产 权形式来适应这样一种格局。 由于人口的不断流动和迁移，经济结构的不断变化，城镇土地和 与地有关的房产处于一个不断被再配置的过程。在市场经济体制中， 供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，是其基本的特征。因此， 消费商品和资本、技术、劳动的供给与需求信号是横向传播和流动的， 它们的配置也是由市场横向调节分配的；同样，体制的同质性决定了 土地和房地产商品和要素的供给与需求信息不可能舍横向传播流动 而采用综向集中和下达，其调节还是要以市场机制为基础，而不宜政 府高度集中管理；否则，两种不同质配置方式运转的磨擦成本太高。 比如，就城镇内房产的配置来看，农村转移入城镇的人口需要有 住的地方，一些城镇居民因人口增减和流动而住房发生闲置，一些居 民因收入提高需要将面积较小的住宅变成面积较大的住宅，一些居民 因工作地点的变动需要舍此地点和此城市住宅而求其彼地点和彼城 市住宅，一些适于经商的住宅可能要改变用途等等，这些每时每刻发 生的住宅供求，不可能通过高度集中的制度加以合理和及时地给予分 配。因此，土地制度的设计和供给，也需要适应人口的不断流动和迁 移，社会经济结构的不断变化，以及总的配置资源的市场配置体制。 在为期不短的体制转轨过程中，国有经济布局要进行战略性的调 整，党政社团机构在精简，一些机关后勤服务在进行分离，一